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建立国家公园体制 强化自然资源资产管理

2017年11月20日作者:郭婷来源:中国环境报

  苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,管理世界杂志社副总编辑。从2002年进入国务院发展研究中心社会发展研究部工作以来,对人口﹑资源、环境政策的研究集中在保护地、环境与健康等综合性较强的领域。2015年起,参加了国家发改委国家公园体制试点的评审工作和第三方评估工作。

  党的十九大报告指出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。此次将国家公园写入十九大报告具有哪些重大意义?建立国家公园体系对我国自然资产管理将产生哪些积极作用?本报记者采访了国务院发展研究中心研究员苏杨。

  对话人:国务院发展研究中心研究员苏杨

  采访人:中国环境报记者郭婷

  建立国家公园体系将产生哪些积极作用?

  国家公园体现的是中央事权,可避免地方行政干预

  中国环境报:党的十九大报告明确指出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。您认为,此次将国家公园写入十九大报告具有哪些重大意义?

  苏杨:国家公园在今年3月首次进入政府工作报告,又在10月首次进入党代会报告,这说明作为生态文明建设中的重要主题,建设国家公园具有3方面意义:一是顶层性,建设国家公园是中央亲自抓的大事;二是全局性,即建设国家公园对国土空间开发保护和自然保护地体系,乃至对生态文明体制改革具有全局意义;三是先导性,国家公园体制建设对通过生态文明体制改革实现绿色发展、对自然保护地管理体制的重新构建具有先行先试的意义。

  《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)中的提法是“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”,这就反映了顶层性和先导性,十九大报告中又提升到“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,使得顶层性和全局性得到进一步强化。

  中国环境报:祁连山自然保护区生态破坏问题引起中央高度重视,类似祁连山保护区的问题在我国有的地方也存在。这暴露出我国自然保护区管理存在的主要问题是什么?建立国家公园体系对解决这种问题将产生哪些积极作用?

  苏杨:早就有这样的说法,保护区“浑身是宝”,像祁连山这样遭遇开矿厄运的保护区只是“怀璧其罪”。如果没有中央政府的管制和支持、地方政府和社区的自发保护,就会有各式各样的图谋不轨、见利忘义的行为。

  从措施来看,国土空间开发保护制度的核心是“两个统一行使”——自然资源资产管理和国土空间用途管制。形成有效的国土空间用途管制,从本质上说是基于管理目标对具体的土地利用方式进行限制以实现生态、社会、经济综合效益的最大化。从价值而言,自然保护地是最需要形成有效的国土空间用途管制的区域,而目前不少自然保护区规划仍缺乏对生态系统结构和过程的认识,缺乏对以土地权属为代表的社会经济限制的统筹考量。此外,自然资源资产管理也存在业主缺位、权责不清、权责利不对称的情况。

  我国的自然保护事业成就巨大,不仅生态系统的恢复有目共睹,主要的陆生旗舰物种数量也在增长,在目前全球物种灭绝速度加快的情况下,我国物种保护成就突出。但瑕不掩瑜,祁连山事件暴露出我国对自然保护地的国土空间开发保护问题仍然存在。为此,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,主要基于两方面考虑:一是国家公园从建立成套体制入手,可有效解决地方阳奉阴违或力不从心的问题;二是国家公园体现的是中央事权,这样可避免地方行政干预。

  中国环境报:国家公园体制体现的是中央事权。那么,在对国家公园进行管理时,哪些由国家负责?哪些由地方负责?

  苏杨:国家公园体制建设要实现保护为主、全民公益性优先的目标,就必须抓住碎片化和多头管理这一基础性问题,打破部门和地域的限制,强调以一个生态系统的视角来整合各类保护地,统一协调日常管理、综合执法、经营监管等工作。

  《总体方案》提出,建立统一事权、分级管理体制。同时规定:“国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。”《总体方案》也给出了禁令:“国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。”其实,如果不能在一个完整的生态系统内实现一地一牌、一地一主的体制保障,国家公园就相当于只是在原有保护地管理机构基础上再挂一块牌子。管理机构如果没有责权相当的管理权就不可能依法行政,且机构的管理权还需以自然资源资产所有权为基础。

  当然,统一事权涉及既有利益结构的调整,直接影响到权、钱分配,所以这也是建立国家公园体制的难点所在。这就需要分级行使所有权。

  分级行使所有权在《总体方案》中已有提及。《总体方案》中指出,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。其目的就是为了归属清晰、权责明确,使统一的管理机构有权统才有责管。

  过去,我国自然保护地保护和管理的通病是产权主体虚置、产权管理不到位、资产化管理与资源化管理边界模糊。中央深改组第三十次会议审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》,会议指出,健全国家自然资源资产管理体制,要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,将所有者职责从自然资源管理部门分离出来,集中统一行使,负责各类全民所有自然资源资产的管理和保护。要坚持资源公有和精简统一效能的原则,重点在整合全民所有自然资源资产所有者职责,探索中央、地方分级代理行使资产所有权。《总体方案》顺应了这一要求,并明确了管理机构的资格:“国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。”

  这样,国家公园管理机构能在资源上做主,才可能在管理上当家:对于中央直接行使所有权的国家公园,其管理机构是全部资源的主人;对这部分资源由省政府代理行使的国家公园,其管理机构实际也上收了过去常常由县级地方行使的所有权,且与六大项权力结合后同样能实现对集体所有制资源的有效监管。概括起来就是,中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分,在资源管理上,谁是产权所有者谁就有相应的权责;在保护上,以国家公园管理机构为基础进行统一且唯一的管理;其他政府事务以地方政府为主。

  如何形成国家公园监管的长效机制?

  各方参与的长效机制本质上就是利益共同体的机制

  中国环境报:目前,我国国家公园体制试点建设进展如何?

  苏杨:习近平总书记在十九大报告中回顾过去工作时说:“国家公园体制试点积极推进。”这表明中央和相关政府部门在积极推进国家公园体制建设。但国家公园体制试点既是为了加强保护和体现全民公益性的既得利益结构调整,也是发展方式的创新,涉及面广、难度大。目前,10个试点区的进展参差不齐,即便是进展较快、矛盾较少的三江源国家公园,按照《总体方案》的要求来看仍有不少短板。

  为此,《总体方案》中明确:“综合考虑试点推进情况,适当延长建立国家公园体制试点时间。”这就给了地方更多的空间、用更全面的方式来统筹解决“权、钱”相关体制改革难题,并在跨省统一管理、地役权等保护方式创新上形成不同类别的解决方案,这样才可能在统一的顶层设计下因地制宜建好国家公园体制,并据此在2020年前基本让符合《总体方案》的国家公园成形。我想,要达到十九大报告中“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的目标,还需要更多努力。

  中国环境报:如何形成国家公园监管的长效机制?在这方面,国外有哪些先进经验可以借鉴?

  苏杨:按照《总体方案》,国家公园有实施最严格保护的说法,还有责权利相当的国家公园管法。但是,国家公园管理机构毕竟人数有限,因此,就操作性而言,国家公园体制的特点是:先形成利益共同体,才能形成生命共同体。各方参与的长效机制本质上就是形成利益共同体的机制,实现的措施主要是两点:要钱和挣钱。

  《总体方案》中有个新增亮点:中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府的由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入,推动国家公园回归公益属性。就是说,国家公园,中央出钱。这就使国家公园的中央事权得以体现,使地方搞好保护、提供生态产品有了一种变现的渠道。

  但要钱还是不行,真正形成长效机制,还需要以保护为基础挣钱,也就是说,将绿水青山转化为金山银山。在这方面,法国国家公园体制改革提供了很好的借鉴。原先采用“类美国体制”垂直管理的法国国家公园,在与周边矛盾频发的情况下,于2006年开始改革,通过国家公园产品品牌增值体系,构建了将资源环境优势转化为产品品质优势并通过品牌平台体现为价格和销量优势的转化体系,使绿水青山可持续地转化为金山银山,形成了多方共抓大保护的局面。

  从法国的情况可以看出,有了绿色发展且全民参与的替代产业,才可能像《总体方案》所述的“建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制”。

  而且,《总体方案》不再提“十项全不能”,而是理性提出“除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外”,这就使其具备了更好的逻辑自洽:禁区如何体现国家代表性和全民公益性?要给地方出路,不让饮鸩止渴,那么放水养鱼的水在哪儿呢?《总体方案》专门提出了“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”,未来还有专项资金支持。这就是疏堵结合,开源放水,使地方政府有事可干、有钱可赚。但是,这个过程中,地方政府要舍去乱挣的钱、得到规范的饷、变出绿色的财、达成公益的实。


编辑:李莹