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是否存在生态环境风险谁说了算?

全国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼——绿孔雀栖息地保护案庭审激烈争辩

2018年09月28日作者:刘晓星来源:中国环境报

  ◆中国环境报记者刘晓星

  全国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼——绿孔雀栖息地保护案近日在云南省昆明市中级人民法院环境资源审判庭开庭。在经过三个半小时的法庭调查、法庭辩论,此案将择日宣判。

  绿孔雀栖息地保护案是继中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)诉雅砻江流域水电开发有限公司诉讼案、北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)诉云南华润电力(西双版纳)有限公司案之后的又一起预防性环境民事公益诉讼案件。仔细梳理这3起由社会组织针对尚未发生的生态损害提起的预防性环境公益诉讼案件,它们的共同问题都聚焦在被诉行为是否“具有损害社会公共利益的重大风险”及其如何认定上。

  ■关注一

  评判生态环境风险到底谁更专业?

  云南省红河(元江)干流戛洒江一级水电站(以下简称“戛洒江水电站”)于2016年3月29日开工建设,计划2017年11月大江截流,2020年年底全部机组投产。

  自然之友认为,戛洒江水电站的建设运行将使中国面积最大的绿孔雀栖息地遭受严重破坏,极有可能造成绿孔雀种群区域性灭绝,还会对陈氏苏铁(国家一级保护植物)、黑颈长尾雉(国家一级保护动物)等多种珍稀保护物种的生存造成威胁,并对红河流域仅存的保存尚较为完整的干热河谷季雨林生态系统造成极大破坏。

  2017年7月12日,自然之友向云南省楚雄彝族自治州中级人民法院提起诉讼,以中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司为被告,要求判令两被告共同消除戛洒江水电站建设对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林、热带雨林侵害的危险,立即停止这一水电站建设,不得截流蓄水,不得对这一水电站淹没区域植被进行砍伐等。

  在庭审过程中,本案的争议焦点是被告中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司红河干流戛洒江一级水电站项目的大坝建设、清库砍伐、蓄水淹没等相关行为是否是生态破坏行为,是否对淹没区的生态构成重大风险。

  原告社会组织自然之友认为,被告水电工程淹没区所涉及的双柏县和新平县区域是濒危野生动物绿孔雀在中国现有种群数量最大、密度最高的重要栖息地,电站建设对绿孔雀关键性栖息地具有重大环境损害风险,极可能导致绿孔雀种群区域性灭绝。

  原告向法院提供的政府文件、大量视频、照片、专家意见、文献、证人证言等,证明绿孔雀在这一水电工程淹没区河滩上饮水、觅食、开屏求偶、沙浴、嬉戏,即淹没区河滩地是绿孔雀重要的栖息地。

  被告首先质疑了原告专家证人的专业性,并辩称,绿孔雀的主要栖息地位于恐龙河自然保护区内,动物可能会越过保护区界活动。虽然它们有时会在淹没区河滩地活动,但被告认为这一区域并不是绿孔雀的栖息地。

  工程区域是否为绿孔雀的栖息地是本案判决的核心问题。中国科学院昆明植物研究所博士刘健是我国苏铁研究领域的专家。他在这一水电工程淹没区绿汁江调研时发现,绿汁江分布有上千株国家一级保护植物“陈氏苏铁”,是至今这一物种在国内发现群体数量最多的地区。被告水电项目将对淹没区苏铁种群造成毁灭性影响。而在这一项目环评报告中仅提到6株苏铁,均为元江苏铁。

  被告中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司的代理人再次质疑原告专家证人的专业性,并在法庭上辩称,在进行环评相关工作时并未发现有原告提交的大量苏铁存在,并表示如在清库工作中发现珍贵物种,将及时采取措施。

  ■关注二

  对环境产生“重大风险”该如何判定?

  2014年出台的《环境保护法》第五条规定了“风险防范”原则,体现了《环境保护法》预防环境风险与损害的基本理念。《环境民事公益诉讼司法解释》规定,可以提起环境民事公益诉讼的违法行为包括具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为。此种行为是指尚未发生实际损害但是具有发生损害重大风险的污染环境、破坏生态的行为。在实践中,争议主要集中在如何认定“具有损害社会公共利益的重大风险”上。

  无论是绿孔雀栖息地保护案,还是绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司诉讼案、自然之友诉云南华润电力(西双版纳)有限公司案,这3起案件都是社会组织针对尚未发生的生态损害提起的预防性环境公益诉讼案件。绿孔雀栖息地保护案以预防水电项目的建设运行对绿孔雀栖息地等的生态破坏为目的;中国绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司诉讼案以预防水电项目的建设运行对五小叶槭及其生长区域的生态破坏为目的;自然之友诉云南华润电力(西双版纳)有限公司案则以预防水电项目的建设运行对热带雨林与珍贵鱼类栖息地的生态破坏为目的。在立案阶段3起案件的共同问题是被诉行为是否具有损害社会公共利益的重大风险。

  在此案中,除了绿孔雀和苏铁,淹没区也是其他多种珍稀濒危动植物的重要生境。专业人士在调研过程中还发现淹没区有千果榄仁、红椿、多种兰科植物等国家二级保护植物,以及黑颈长尾雉、褐渔鸮、绿喉蜂虎等国家二级保护动物。这里的生物多样性之所以如此丰富而独特,是因为这里还保存有原始的热带季雨林植被及沟谷中的热带雨林片段。而这一水电工程的建设将严重破坏此地原始的干热河谷季雨林生态系统,造成无法估量的生物多样性损失。但在这一项目的环评报告中并未提及有热带雨林片段。

  两被告坚持认为其并无主观恶意和过错,未对淹没区的生态构成重大风险,因此不应承担原告诉称的责任。在法庭询问这一水电工程未来是否复工时,被告回复称需等待各管理部门的指令。

  对此,中国人民大学法学院吴凯杰认为,“具有损害社会公共利益的重大风险”指尚未发生实际损害但是具有发生损害的重大风险。学理上依照环境损害发生的可能性程度,区分了危险、风险和剩余风险3个概念。危险有其明显的预知可能性,风险则具有更多的不确定性。

  对于应当在何种概念上理解“重大风险”的具体内涵,吴凯杰认为,《环境民事公益诉讼司法解释》没有提供进一步的解释。但考虑到责任承担方式必须法定,《环境民事公益诉讼司法解释》第十九条规定,人民法院只能受理请求“消除危险”的案件,而不能受理请求“消除风险”的案件,因而对“重大风险”的理解适用应当以“危险”为限。环境民事公益诉讼中“消除危险”中的“危险”应当是“可能的环境危害”,一般是指运用通常的知识或者经验,就足以判断决策对象具有较高的造成公众环境权益受损等具体危害可能性的状态。在他看来,“重大风险”是指依据诉讼中能够掌握的证据材料和现有的科学技术水平,能够判断可能发生的具体环境损害的重大危险,不包括无法确定具体环境损害及其可能性的情形。


编辑:霍桃