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“从旧兼从轻”原则是新法优于旧法的例外

2018年10月19日作者:张军来源:中国环境报

  ◆中国环境报特约撰稿张军

  笔者认为,本案的争议焦点是从旧兼从轻原则如何在环境行政处罚领域的准确理解适用问题。

  我国现行行政立法对新旧法律适用如何衔接的基本原则没有明确规定。随着《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等多部环境法律的相继修改,对同一个问题,新旧法律的规定有较大变化。在新旧法律实施的过渡期,如何把握法律适用的基本原则,实践中出现了不同理解。

  鉴于此问题具有一定代表性,是各级环保部门执法中的常见问题,有必要对“从旧兼从轻原则”如何在环境行政处罚领域的理解适用问题进行探讨。笔者结合前述“未验先投”案例,浅谈自己的观点,仅供大家参考。

  “从旧兼从轻”原则相关法律规定梳理

  《立法法》第九十二条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”第九十三条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

  《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

  1998年11月29日施行的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定:“违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。”

  2017年10月1日施行的新《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定:“违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。”

  根据上述法律规定,新的规定与旧的规定不一致的,应优先适用新的规定,即“新法优于旧法”。

  笔者认为,“从旧兼从轻”原则是新法优于旧法原则的例外,其适用应具备两个前提条件,即:一是违法行为发生并终了在旧法生效期间,行政机关在新法实施后才发现该违法行为。二是旧法的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。

  为什么本案不符合“从旧兼从轻”适用条件?

  本案中,C区人民法院根据“从旧兼从轻”原则,认为B公司违法行为发生在新修订的《建设项目环境保护管理条例》前,作出的行政处罚在新法实施后,A区环保局应适用旧的《建设项目环境保护管理条例》进行处罚,进而以适用法律错误为由撤销《行政处罚决定书》,并责令依法重新作出行政处罚决定。

  笔者认为,本案并不符合“从旧兼从轻”原则的适用条件,C区人民法院作出的判决值得商榷。理由如下:

  一是本案环境违法行为发生在旧法适用期间,但延续至新法实施之后。

  如前所述,“从旧兼从轻”原则的适用条件之一,是违法行为发生并终了在旧法生效期间,行政机关在新法实施后才发现该违法行为。

  但是,本案中B公司涉案项目于2014年12月建成后擅自投入投产,其需要配套建设的环保设施也一直未经验收,且其环境违法行为状态从旧的《建设项目环境保护管理条例》生效期间,一直持续到 2017年10月1日新修订的《建设项目环境保护管理条例》生效。

  并且,截至2018年3月A区环保局进行现场执法检查时,该公司仍未主动停止环境违法行为,也未消除环境违法状态,其环境违法行为仍处于持续状态,并未“终了”。

  因此,鉴于B公司环境违法行为一直持续到新法生效,且“未验先投”环境违法行为已长达3年之久,其理应承担法律责任受到行政处罚。

  综上,根据立法法规定的新法优于旧法原则,A区环保部门适用新修订的《建设项目环境保护管理条例》有关规定,对B公司涉案项目未验先投环境违法行为,在法律规定的20万元以上100万元以下幅度范围内,给予最低20万元行政处罚的行为并无不当。

  二是适用旧法并不利于保护相对人的权利和利益。

  如前所述,“从旧兼从轻”原则的第二个适用条件是旧法的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。

  本案中,按照C区人民法院作出的判决,A区环保局需依据旧的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定重新作出行政处罚,即:必须责令停止生产或者使用,并可以处10万元以下的罚款。但是,根据新修订《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定,对此类环境违法行为只需处20万元以上100万元以下的罚款即可;对造成重大环境污染或者生态破坏的,才责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

  我们看到,若此案适用旧法进行处罚,环保部门必须责令企业停止生产直至完善环保验收手续,若企业无法完善手续则必须一直处于停产状态,无限期的停产将对企业造成更大的经济损失,甚至导致企业破产关闭。若适用新法,只需缴纳一定罚款,只要未造成重大环境污染或者生态破坏,环保部门不会责令停止生产或者使用。

  此外,根据《环境行政处罚办法》第十条有关规定,环境行政处罚的种类包括警告、罚款、责令停产整顿、责令停产停业关闭、暂扣吊销许可证或者其他具有许可性质的证件、没收违法所得没收非法财物、行政拘留等。

  因此,对行政处罚中“从轻”的理解,应当综合考虑环保部门作出的环境行政处罚不同种类,对企业权利和利益可能造成的负面影响,不应简单以“罚款”数额多少来认定“从重”或“从轻”。

  而对本案来说,适用旧法必须责令企业停止生产或者使用,并不利于保护相对人的权利和利益,适用新法反而更有利于保护相对人的权利和利益。

  综上所述,本案中,B公司违法情形并不适用“从旧兼从轻”原则。A区环保局对B公司作出的行政处罚并无不当,C区人民法院作出的判决值得商榷。


编辑:霍桃