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重点生态功能区生态补偿机制探索

2018年10月30日作者:杨倩来源:中国环境报

 

  国家重点生态功能区第一批公布了436个县级行政区,2016年又新增了一批,至此,国家重点生态功能区增加至676个。《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》中明确提出,要严格控制开发强度,加强产业发展引导,全面划定生态红线,加强生态功能评估,强化生态环境监管,健全生态补偿机制。

  根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》确定的时间表,2018年年底前,所有省(自治区、直辖市)都要完成生态保护红线的划定。地方各级政府要依据财政部印发的国家重点生态功能区转移支付办法,制定本区域重点生态功能区转移支付的相关标准和实施细则,推进国家重点生态功能区政绩考核体系的配套改革。综合考虑我国的生态补偿制度现状,结合实地调研,有以下几点思考。

  第一,不断完善重点生态功能区财政转移支付政策。2017年财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》中,确定了“某省重点生态功能区转移支付应补助额=重点补助+禁止开发补助+引导性补助+生态护林员补助+奖惩资金”。在这方面,国外经验值得借鉴。比如,巴西是生物多样性非常丰富的国家,他们在20世纪90年代开始实施财政转移支付政策,各州具有独立制定财政转移支付政策的权力。各地市得到的财政资金,就以这个市的系数、生态指标乘以这个州整体的财政转移支付总和。地市里面不同的保护区域,比如森林保护区、缓冲区、各种自然遗迹保护区等,所占的权重是不一样的。森林保护区的权重是1.0,自然遗产公园的权重是0.3。从这里可以看出,巴西生态补偿的金额和各种保护区的面积,以及保护区的重要性系数是相关的。因此,建议我国重点生态功能区财政转移支付标准,应该更体现重点生态功能区作为国家生态安全屏障地区的重要性,通过调整系数,加大补偿力度。可以增加两个系数,一个是生态功能重要性系数,另一个是生态保护红线面积系数。

  第二,建立有典型代表性的不同类型国家重点生态功能区生态补偿政策。比如,新一轮的草原奖补政策,将草畜平衡补贴和禁牧补贴提高到了2.5元和7.5元。建议综合考虑各地草原牲畜人口和经济发展因素,进一步提高奖补标准,使草畜平衡发展。此外,也可以实行一些差别化的补偿标准和补偿方式,有效提高补偿实施效益。再比如,对湿地的生态补偿标准、核算方法等,都需要进一步创新。可借鉴国外的湿地银行政策等,提高生态补偿资金量。对退耕还林的生态补偿,现在仍按照原来的标准进行补贴,但是由于粮食价格的上涨等开支增加的因素,一些农民退耕还林的意愿有所下降,因此,新的补偿标准要综合考虑社会发展实际。对野生动物廊道区域的补偿,修建廊道保护野生动物的地区,可对当地受损失的居民、企业进行一次性补偿,或者将生态保护的效应折算成补偿金额,建立相应奖补政策。

  第三,完善促进生态产业发展与民生改善的政策。重点生态功能区肩负的责任比较重,因此不能单单依靠财政转移支付,应该设立产业门槛,开展社会团体捐赠、生态管护员制度,改善当地民生。比如,在一些矿区,可以提高企业的资源税,征收生态恢复保障金,申请调整企业的增值税等,对当地的民生进行改善。此外,可以引入一些国际基金、企业基金的投资,对相关企业活动进行减免、优惠等。管护员制度是在我国生态功能区普遍应用的制度,可以尝试运用信息化手段,增加管护员数量。

  第四,建立长效的管理机制,构建重点生态功能区生态补偿配套支撑政策体系,保证财政转移支付的效果得以延续。生态补偿的实施涉及很多部门,应该建立相关机制来保障,比如科学决策机制、综合协调机制、责任追究机制等,对相关领导干部或者相关部门没有履行生态补偿任务、财政转移支付资金执行不到位、执行效果不理想的,要追究相关的法律责任。另外,要建立相关的绩效评估和考核机制,包括绿色GDP核算、领导干部绩效考核制度等,把效果纳入进去。此外,还可以建立社会参与机制。

  本文根据作者在中国环境科学学会2018年科学技术年会上的报告发言整理而成,作者系生态环境部环境保护对外合作中心高级工程师


编辑:李莹