本期对话人物
王金南 男，1963年生。浙江省武义人。先后获清华大学学士、硕士、博士学位。现为环境保护部环境规划院副院长兼总工程师、研究员。
主要从事环境经济学、环境政策和环境规划研究，在环境经济政策方面有较深的研究造诣。
环境保护部新一轮机构改革正在运作之中，人们对此寄予了前所未有的关注，专家学者纷纷献计献策。面对新形势，我们存在哪些不适应？在机构设置上、在体制机制方面应该做哪些调整？日前，记者采访了中国环境规划院副院长王金南，这位资深学者毫不保留地提出了他的个人看法和建议。
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焦点关注 如何评价环保事业30年在管理方面取得的成绩
环境保护部新一轮机构改革正在运作之中，人们对此寄予了前所未有的关注，专家学者纷纷献计献策。面对新形势，我们存在哪些不适应？在机构设置上、在体制机制方面应该做哪些调整？日前，记者采访了中国环境规划院副院长王金南，这位资深学者毫不保留地提出了他的个人看法和建议。
关键思路 环境管理体制框架基本建立，环境监管体制逐步完善，国家监察、地方监管、企业负责的监管体系初步形成
记者:中国的环境保护走过了近30年的历史，应该说和改革相伴，请您从机构改革方面做一下总体评价。
王金南:中国的环境保护事业和改革开放基本上是同步的。1979年《中华人民共和国环境保护法》颁布施行，1988年成立国务院直属的国家环境保护局，1998年升格为部级国家环境保护总局，今年成立环境保护部。环境保护机构30年“三级跳”，10年“一大跳”，这充分说明中国政府全面落实环境保护基本国策的决心，同时也向世界展示了中国政府保护环境的国家意志。
通过30年来几代人的努力，中国的环境管理体制框架基本上已经建立起来，环境监管体制也逐步得到了完善，国家监察、地方监管、企业负责的监管体系初步形成。从横向看，很多部门都赋予了环境保护的职责，建立了形式上的环境保护“统一战线”。纵向来看，大体上有四级的环境保护机构，有些地方已经延伸到乡镇。前一阶段的改革市县两级机构得到了比较好的发展，市一级环境保护政策执行和监管得到了加强，环境监管的统一性、整体性得到加强。一些城市设立了市环保局的派出机构，执法力度有所加大。特别是原国家环保总局设立了6个区域的环境保护督查中心，实行区域环境保护督察监管，区域的监管明显加强。从功能角度看，目前环境保护机构改革正迈入第二阶段。第一阶段是这次改革之前，更多的是关注环境政策法规的执行和企业环境监管。
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焦点关注 目前环保机构存在的突出问题
关键思路 监管体制不顺、缺乏统一监管手段、监管影响力不足
记者:改革取得了重要成就，但也存在一些问题。您认为主要的问题是什么？
王金南:首先是监管体制不顺，影响环境监管效率。一方面，环保部门管理职责的交叉十分严重，已经严重影响了中国环境保护的进程和效果。统一监管管理的支持能力建设严重滞后，中央缺乏对地方政府和环境政绩的督察机制，目标与责任落实不到位。
比如，人们经常说:“环保岸上走，水利水中游”，环保和水利两个部门之间的职责冲突很厉害。在三峡库区，曾经发生过这样的事件:环保部门认为网箱养鱼污染了长江水体，但水产部门却认为网箱养鱼是生态渔业，值得大力推广。以前还有种说法叫“环保不下水，水利不上岸”，环保部门管陆上
的环保，到了水里就难管了。此外，还有“国土只管地下水，环保只管地表水”的说法。实际上，原国家环保总局从前在许多职能部门的“领地”行使职权时，都面临着类似的问题。
另一方面，环保又缺乏强制执行权，法律赋予环保部门的执行权偏软，执法硬不起来。缺乏强有力的处罚权，导致违法成本低，守法成本高，这是社会的普遍情况。因为环保部门与其他部门之间权责不清，更多情况是有责无权。环保部门实际上触及的领域充其量也就是环境保护的“半边天”。
其次，环保部门缺乏统一监管手段，法规政策滞后，使统一监管成为无源之水，无本之木。目前，对土壤污染、农业面源污染监管等都没有全面的法规支持。在生态环境监管方面十分薄弱，自然保护区域管理分散，国家投资建设重复，影响了保护与管理目标。资源开发与生态保护难以协调，重开发、轻保护现象突出。生态监测网络不健全，生态监测普及率低，生态监测内容单一等。
再有，环保部门能力建设不足影响监管效果。其中存在机构编制严重不足，监察执法地位不明确，县级环境执法能力薄弱，人才队伍素质不高，执法人员素质较低，环境应急能力薄弱等具体问题。环保部门的监管力度不足，尤其在污染情况相对严重的西部地区，弊端显得尤为突出。有调查显示，环境监管队伍里一些人员素质不高，50％以上缺乏基本环保知识。西部地区能源丰富，但环保的监管能力却非常薄弱。
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焦点关注 环保机构改革的重点
关键思路 提高环境保护机构执行力和监督力
记者:环境保护机构新一轮改革面临哪些挑战？您认为目前工作的重点是什么？
王金南:新一轮环保机构改革的挑战主要来自两个方面:一是严峻的环保形势；二是环境保护存在着“五个不协调”。
目前，我国的环境污染总体上还远没有出现“拐点”，环境污染和生态破坏的压力前所未有，已经严重危及公众健康、经济发展和社会稳定，甚至影响到了政府的环境执政力和政府的公信度，影响全面建设小康社会目标的实现。与此同时，我国还面临着国内环境问题和国际环境问题双重压力。
我们知道，我国一些主要污染物排放总量都居世界榜首，主要污染排放已经大大超过国家环境容量，污染水平整体上相当于美国和欧洲上世纪六七十年代的水平。在生态方面，一方治理多方破坏，治理的速度赶不上破坏的速度。
此外，粗放型经济增长模式带来的环境污染损失也很大。我们完成的2003年~2006年连续4年的绿色GDP核算研究报告显示，全国环境污染损失占当年GDP比例都在3％以上，这其中很大部分是在健康方面的损失。
5个不协调表现在:
一是上级部门的“扩权”期望与基层环保行政能力的不协调。从地方环保基层部门来看，更多的是关注为当地的经济发展“保驾护航”，目前还不具备全面执行国家环境政策法规和改善环境质量的能力。环境管理的理想模式是污染防治和生态保护并重。根据这个思路，一方
面，要管好污染防治；另一方面，也要搞好生态保护。到了地方，往往认为环保部门职责太多，很多地方环保部门在生态保护监管能力方面特别缺乏。
二是中央部门政策出台能力与地方政府执行能力的不协调。上级部门的行政绩效往往是以发布多少红头文件为考核指标，而地方是要配备相应的权力、人力、财力才能完成。
三是环境保护的严峻形势与地方环保监管能力的差距。这一点前面已经讲到。环境保护职责扩大的速度明显大于地方环境监管能力建设和加强的速度。
四是公众的环境诉求与环保部门的代表性之间的不协调。环保部门应该代表公众的利益，特别是公众的环境权益。但在实际过程当中，是有一定的差距的。许多地方环保部门为地方经济发展服务的事情做多了，而对负责保护公众健康的事情做少了。
五是环保部门与其他部门职责冲突严重，存在严重的不协调。环境规划制定和环境法律修订经常成为部门利益的一场大战。在一些国家环境保护规划的审批过程中，常常发生一些规划会签的“死结游戏”，造成“五年规划编三年，剩下两年抓实施”的局面。总之，我认为，目前的环境管理体制已经成为提高环境保护生产力的一种制约和障碍。
我们已经进入环境保护机构改革第二阶段。这是一个新的阶段和新的时期。我个人的建议是，第二阶段改革的重点应解决环境保护机构执行力和监督力的问题，特别是新成立的环境保护部。因此，衡量这次改革是否成功的一个重要的标志是环保监管能力是否得到切实的加强。
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焦点关注 环保机构改革成功的关键
关键思路 形成环保机构的“四力”:决策力、执行力、监管力、协调力
记者:您认为建立环境保护部的重要意义是什么？新一轮环保部门改革成功的关键是什么？
王金南:按照中国共产党“十七大”提出的政府机构和管理体制改革新思路，建议这一次环境管理体制改革在职能转变上，尽可能加快职能调整，实现环保职能相对有机统一的“小部制”，建立环境保护部；在机构设置上，按照精简、统一、效能原则，合理设置内部机构和直属支持保障体系，提高新时期环境执政能力水平；在体制机制方面，解决长期以来困扰环保工作的体制机制问题，逐步完善决策、执行和监督协调机制。
无论“大部门”还是“小部门”都是相对而言的，关键是职能配置的有机统一。现在的环境保护部充其量是一个“小部门”，离“大部制”的环境部还有相当大的差距。从政治的层面上来说，成立环境保护部意义重大，体现了中国政府保护环境的国家政治意愿，提升了环境保护基本国策的地位，使得环境保护和人口控制、节约资源三大国策“并驾齐驱”，同时也提高了环境保护部门参与社会经济综合决策的地位；从国际层面上来说，这是一个很重要的信号，向世界展示了中国是一个对世界环境负责任的大国，中国对国际社会环境保护的诉求给予了充分的响应；从关注民生的角度来说，体现了环境保护是关注民生的重要内涵，把环境保护真正纳入民
生这样一个范畴，提供了资源节约型和环境友好型社会建设的体制保障。
我认为，环境保护机构改革还没有找到一种理想的模式。资源管理部门的改革也正在深化，没有完全到位。新一轮改革的最大现实意义就是为下一步的环境管理体制持续改革提供一个平台。许多深层次的职责配置问题不可能在短期内得到彻底解决。机构改革要循序渐进，要符合中国的实际情况，要符合地方的实际情况。否则的话，环境保护部将继续面临这样一个尴尬局面:环保部门地位上升了，主体形式统一管理了，国务院开会座位靠前了，但是环保部门压力加大了，各界对环保的期望更高了，环境监管能力却相对下降了，最终总量控制目标实现了，环境质量反而下降了。这样，环境保护部门很可能继续成为一个“尴尬”部门。
我认为，此次环保机构改革成功的关键是要形成环保机构的“四力”，也就是决策力、执行力、监管力、协调力，“四力”构成一个有机统一的环保力。这次环保机构改革成功与否，就要看“四力”是否真正得到提高。但也不能期望“四力”齐头并进、同步同幅提高，其中最重要的是执行力和监管力的提高。一个决策科学统一、执行有力到位、监管严格顺畅、协调机制健全的环境保护管理体制至少还需要再经过两届政府的机构改革才能实现，也就是说至少再经过10年的改革才能靠近真正“大部制”意义上的环境部。
记者:您能具体说一说如何根据“四力”法则推进环境保护机构改革吗？
王金南:“四力”是我个人对《国务院机构改革方案》中有关环境保护部职责的一个理解。这里的“力”就是表征环境权力方向和能力大小的一种“矢量”。根据《国务院机构改革方案》，环境保护部的主要职能是:拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。因此，建议新一轮的环保机构改革根据“四力”法则设立环境保护部内部机构，重点提高“四力”中的执行力和监管力，逐步实现环境保护“六统一”，也就是统一规划、统一标准、统一实施、统一监管、统一监测、统一发布。
具体的建议是:
在环境决策力方面，要重点加强环境保护基础性规划的作用，尤其是建立完善的环境功能区划制度，同时与主体功能区划在环境政策上相衔接。作为环保部门，要告诉经济管理部门、建设部门哪些土地从生态环境角度出发是必须保护的，全国的国土究竟有多少环境容量、环境承载力有多大等。环保部门要通过战略环境影响评价、环境经济政策、污染物排放总量控制等实现与经济部门、产业部门政策的一体化。加强环境政策与部门政策、经济政策的一体化，目前这方面所做的工作和实际需要相比还有很大的差距。
在环境执行力方面，目前水污染、大气污染、废弃物污染的管理力度很弱，建议加强环境介质管理和环境公共投资管理，提高环境保护的专业化管理水平，重点设立水环境保护司、大气环境保护司，实现以环境介质为导向的规划、政策、标准、技术、手段的一体化管理。在生态保护方面要加强农村的环境保护。目前，城市的环境保护工作取得一定进展，但是9亿多农民享受的环境，特别是农村水环境安全是触目惊心的。各级环保部门特别欠缺环境规划、政策和标准的执行力，环保部门一直是一个公共财政预算执行力度很小的部门，环境公共财政的
执行权力和能力极其缺乏。建议这次改革加快建设公共环保财政预算体系，赋予环境财政公共执行权力，真正提高环保部门组织实施规划的能力，尤其是规划实施配套的“独立”公共财政预算安排的能力。环境部门在组织和投资方面都做了很大的努力，在执行力方面还要考虑到执行绩效问题。
在环境监督力方面，作为中央环保部门，监管有两层含义:一是对地方政府执行和落实环境政策法规的监察和考核；二是对部门、行业和企业环境行为的监管。对地方政府的考核不能局限于SO2、COD总量控制目标的实现，要建立总量控制与环境质量改善同时考核的机制。这次改革要以环境监管力为重要突破点，强化各级环境执法、环境监测、环境信息公开的作用，树立环境保护部门在社会公众中环境监管的良好形象。目前的《环境保护法》远远不能适应环境保护的新形势，要通过《环境保护法》的修订，明确合理划分中央与地方环境事权，强化派出机构监管力度及其权威性。建议环境保护部综合协调设置垂直或者派出机构，地方不能简单效仿环境保护部的做法，否则会失去环境督察“宪兵”的作用。环境保护部应全面指导地方进行环保机构改革，根据地方实际情况开展多种类型的监管机构改革试点，如垂直机构、派出机构、联合机构等。环境保护公众参与是世界环境发展的潮流，也是环境部门代表社会利益和公众健康的一个沟通平台。公众参与问题的处理，直接影响到新时期环境保护的成败。因此，要充分利用公众、民间团体和媒体的力量，设立公众参与服务和指导部门，引导建立环境保护“第三军”，壮大环境保护力。在监管能力方面，建议近期重点抓《国家环境监管能力建设“十一五”规划》的全面落实，全面加强环境统计、监测和信息的整合协调工作。
在环境协调力方面，主要是部门环保工作的协调和国际环境事务的协调。这次改革的空间不大，难度很大，不能期望通过这次改革解决协调力的问题。至于部门之间职能的交叉也是不可避免的，也许要等以后的改革才能逐步得到解决。环保部门不能抱持“环保的事情环保部门做”这种落伍的观点，要树立“放眼看环保，大家做环保”的观念。因此，这次改革的重点要放在明确部门职责方面，重点是提高政府管理效能，特别是环保部门自身的执行力和监督力，切实提高环保部门在社会公众中的公信力。
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焦点关注 科研事业单位和环境管理机制如何改革
关键思路 重点建立四大支持体系:科技支持体系、决策支持体系、管理支持体系、公众参与体系
记者:对下一步科研事业单位和环境管理机制方面的改革您有那些设想？
王金南:我认为，环境保护部下属的科研事业单位改革应与机关改革统筹安排，建议根据“四力”法则，对环境保护部的直属单位进行大刀阔斧的改革，重点建立四大支持体系:一是科技支持体系。侧重环境科技的基础性支持和前瞻性支持，整合和强化环境保护科研力量，提高科技生产力的转化效率；二是决策支持体系。要彻底破除“一司一腿”的传统做法，对现有的环境政策、环境规划、环境投资、环境标准支持单位进行整合，形成强大的环境决策和政策咨询支持合力；三是管理支持体系。主要是加强环境监测、环境信息对决策管理的支持。环境监测要充分整合其他部门的力量，关键是要实现统一监测和统一信息发布，达到环境保护部门“主体形式”的权威性；四是公众参与体系。环境保护部门应该整合下属民间团体的职能，让这些团体真正成为引导公众参与环境保护的力量。
在上述改革的同时，建议积极探索三大环境管理机制，即综合决策机制、制约监督机制和绩效考核机制。在综合决策机制方面，应发挥环境经济政策的宏观作用，加快建立环保公共财政预算体系，积极推进环境税收政策出台，加快建立实施生态补偿机制；在监督制约机制方面，应加强对地方政府和企业的监管，建立重点污染企业环境监督员制度，强化中央派出环境监管机构的监管力度，探索中央对地方或重点区域实行半垂直管理的模式；在绩效考核机制方面，应把环境质量改善和节能减排真正纳入领导干部政绩考核体系，真正实行“约束性指标”考核“一票否决制”。
王金南如是说
监管体制不顺，影响环境监管效率。一方面，环保部门管理职责的交叉十分严重，已经严重影响了中国环境保护的进程和效果。统一监管管理的支持能力建设严重滞后，中央缺乏对地方政府和环境政绩的督察机制，目标与责任落实不到位。另一方面，环保又缺乏强制执行权，法律赋予环保部门的执行权偏软，执法硬不起来。缺乏强有力的处罚权，导致违法成本低，守法成本高，这是社会的普遍情况。因为环保部门与其他部门之间权责不清，更多情况是有责无权。环保部门实际上触及的领域充其量也就是环境保护的“半边天”。
5个不协调表现在:一是上级部门的“扩权”期望与基层环保行政能力的不协调；二是中央部门政策出台能力与地方政府执行能力的不协调；三是环境保护的严峻形势与地方环保监管能力的差距；四是公众的环境诉求与环保部门的代表性之间的不协调；五是环保部门与其他部门职责冲突严重，存在严重的不协调。
此次环保机构改革成功关键是要形成环保机构的“四力”，也就是决策力、执行力、监管力、协调力，“四力”构成一个有机统一的环保力。
建议新一轮的环保机构改革根据“四力”法则设立环境保护部内部机构，重点提高“四力”中的执行力和监管力，逐步实现环境保护“六统一”，也就是统一规划、统一标准、统一实施、统一监管、统一监测、统一发布。
在环境决策力方面，要重点加强环境保护基础性规划的作用，尤其是建立完善的环境功能区划制度，同时与主体功能区划在环境政策上相衔接。
