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水电开发被什么绊住了脚?

发表时间: 2009-07-27 来源:中国环境报第2版

  和谁对话?
  邵秉仁,吉林省四平人,1968年8月参加工作,毕业于北京农业机械化学院农业机械化专业,大学学历。曾任国家电力监管委员会副主席、现任全国政协人口资源环境委员会副主任。
  为什么对话?
  环境保护部叫停两个水电开发项目,水电开发背后隐藏的经济发展与环境保护之间关系又成为关注的焦点。我们不禁要问,水电开发如何做到科学规划、有序开发?
  邵秉仁怎样说?
  水电开发无序和过度现象与流域综合利用规划滞后直接相关。必须按照科学发展观的要求,将移民规划、防震减灾规划和生态环境规划的位置前移,充分发挥其重要作用。
  对话人
  邵秉仁 全国政协人口资源环境委员会副主任、原国家电力监管委员会副主席
  采访人
  中国环境报记者 刘晓星


     点击一
  焦点关注

    水电建设开发无序现象突出
  关键思路  
  规划滞后和管理制度缺位为主要症结

  记者:全国政协人口资源环境委员会组织有关政协委员和专家于2008年10月上中旬成立了“长江上游水电开发与环境保护”调研组,赴云南、四川两省,对金沙江中游和大渡河中游的水电建设情况进行了实地调研。作为调研组的牵头人,请您介绍一下长江上游水电开发的现状。
  邵秉仁:近年来,由于鼓励水电开发的政策导向和电力体制改革释放的市场竞争活力,地方各级政府和各类开发企业对水电开发的积极性被充分调动起来,水电建设进入了新一轮高峰期。目前,各方面对水电开发是我国社会经济发展必然选择的认识已趋于一致,争议的焦点不再是要不要水电开发,而是如何进行水电开发,将其对环境的不利影响降到最低程度。虽然目前还无法对水电开发破坏生态环境的性质和程度做出最终结论,但长江上游有关流域、有关河段水电开发确实出现了一些新情况、新问题。
  中国水电在西南。作为我国生物多样性最丰富、生态保护压力最大、地质灾害最为频繁的地区,西南地区集中了我国75%以上的水能资源,全国13个水电基地中的8个,2.7亿千瓦装机容量中的两亿千瓦分布于此。目前,长江上游大小河流从干流到支流的水电项目基本上全面开工,大小公司“跑马圈水”、干支流“齐头并进”,已成“遍地开花”之势。
  长江上游共规划130多级电站,这些河流的支流也呈密集开发态势。以川中腹地的沱江和岷江为例,沱江从成都市金堂县至泸州段全长503公里,共规划26级电站,平均不到20公里一个电站。岷江干流从茂县到都江堰段,120公里共规划8级电站,平均15公里就有一个电站。开发无序和开发过度问题突出。
  记者:请问导致长江上游水电开发无序状态的症结是什么?
  邵秉仁:现行水电建设管理方式造成水电开发无序和开发过度。
  流域综合利用规划严重滞后。流域综合规划应该根据社会经济发展和环境保护的要求和变化不断更新、调整和完善,保障防洪、灌溉、发电、航运、生态和环境保护等几大功能。我国《水法》规定,水电规划必须服从流域综合规划。长期以来,由于政府一些部门重建设轻规划,导致整个流域综合规划严重滞后。1990年,国务院批复《长江流域综合利用规划》,但是,当时的规划对生态环境因素考虑比较少。据了解,目前水利部正在进行《长江流域综合利用规划》的修订工作,但协调难度很大,至今没有完成。
  由于流域综合规划严重滞后,普遍存在以水电开发规划替代流域综合利用规划的情况。目前,长江水电资源基本分割完毕,即便修订后的《长江流域综合利用规划》出台,也很难对长江流域综合开发起到实质性的作用。
  政出多门,核准制存在明显缺陷。目前,我国水电开发核准大致分为4级,25万千瓦以上项目由国家发改委核准,5万~25万千瓦项目由省政府主管部门核准,2.5万~5万千瓦项目由地市级核准,2.5万千瓦以下项目由县级核准,这导致核准程序不同,标准不一。按2004年投资体制改革要求,水电项目由过去的项目建议书、可行性研究和开工建设“三道”审批程序改为“一道”核准程序,即水电项目必须先核准,后开工。
  而现实情况是,由于前期工作与正式开工之间界限不清,在未经核准前,只要获得任何一级发改委的许可,水电项目建设工程就已经开始。一些水电工程以项目核准时间较长,要解决河流水量季节性变化对施工的影响为由,在开展前期工作的同时,进行大江截流、建导流洞,甚至主体大坝、安置移民等所谓的“三通一平”工程都已全面铺开。这种做
  法已经成为水电建设的“潜规则”。据调查,许多项目仅前期“三通一平”就占总投资的10%~20%,涉及几十亿元资金,形成项目核准的“倒逼机制”。
  开发无序和开发过度问题突出。据了解,仅不按程序报批,无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”小水电站,全国就达3000多座。目前,长江上游大小河流从干流到支流的水电项目几乎全面开工。
  据四川省不完全统计,5万千瓦以上已经获得许可并在建的电站达70多座,未获得许可和5万千瓦以下的在建电站尚无统计。由于前期工作与正式开工建设界限不清,大部分水电项目以开展勘测施工或以“三通一平”前期工作为名,大干快上,某些地区和流域存在“先斩后奏”工程。如金沙江中游原规划的“一库八级”电站,有的未经国家发改委核准已经开始建设。
  长江上游地区多是少数民族聚居的贫困山区,经济十分落后,地方政府发展愿望强烈,提出“水电经济强市”的发展战略和水电组团开发与整体开发的理念,将当地几个流域的水电资源,不分梯级指标优劣,在开发时序上同步开发,这种方式集中反映了这些地区水电开发的现状。
     点击二
  焦点关注

    开发与保护矛盾突出,保护让位于开发现象严重
  关键思路  
  科学规划、有序开发

  记者:国家《可再生能源发展“十一五”规划》确定,到2010年和2020年,水电装机容量将比2007年分别增长30%和100%,未来10年仍是水电快速发展时期。水电开发由于对生态环境的影响具有不确定性、不可逆性、累加性、系统性等特点,因此受到社会的高度关注和广泛争议。水电开发对生态环境的威胁目前具体表现在哪些方面?
  邵秉仁:在调研过程中我们发现,“超前发展”、“先占先得”现象屡见不鲜,长江上游的一些流域、河段出现脱水、断流,生态环境面临严重威胁。
  水电开发必然减少原有河道所能养育的动植物种类,对生物多样性造成不利影响,还会引起所在流域和区域相关生态系统发生改变,导致部分功能改变或丧失。长江上游水电开发共涉及国家自然保护区12处,这些国家自然保护区甚至水源保护区在与水电开发项目发生冲突时,保护往往软弱无力,保护区不断被调整。
  开发速度快,保护速度赶不上开发。长江流域狂热的水电开发对流域的历史和人文景观带来了毁灭性的破坏。长江流域水电开发涉及世界遗产3处,国家风景名胜区13处,密集的水电开发将破坏许多历史、人文和自然景观。运行近两千年的世界著名文化遗产都江堰水利工程,由于上游水电开发,已丧失其自然调节功能,成为一处历史遗迹。
  目前正在规划和实施的金沙江中游水电梯级开发,已深入到“三江并流”世界自然遗产地的区域内。云南阿海水电站以上的梨园、两家人、上虎跳峡(龙蟠)3个电站均位于这一区域内,主要涉及红山、哈巴雪山、老君山3个片区。特别是两家人和上虎跳峡两个大坝建成后,不仅虎跳峡这一举世闻名、全人类共有的壮美自然景观将不复存在,而且虎跳峡上游的长江第一弯——石鼓镇及沿岸的大片土地将被淹没,众多文化和历史景观也将消失。这种破坏和损失难以用经济价值来衡量。
  记者:请问如何统筹协调水电开发与经济、社会、资源、环境的关系,确保水电的开发方式、规模、速度、程度切实体现科学发展观的要求,避免以牺牲环境、破坏环境为代价的粗放型开发水电,做到科学规划,有序开发?
  邵秉仁:国家应对长江上游所有水电项目进行一次专项检查。对符合国家规划,经过相关部门核准的已建、在建和待建项目,继续给予大力支持;对符合国家规划,但未经核准的已建、在建和待建项目,一律暂缓,区别不同情况,重新审查,完成核准程序后开工建设;对不符合国家规划又未经核准,擅自开工建设,造
  成生态环境破坏的,坚决制止并追究责任;今后在地震敏感区及重点自然保护区新建水电项目,必须遵守国家有关法律法规,慎重决策,严格审批。
  抓紧修订《长江流域综合利用规划》。水电开发无序和过度现象与流域综合利用规划滞后直接相关。必须按照科学发展观的要求,将移民规划、防震减灾规划和生态环境规划的位置前移,充分发挥其重要作用。
  水电专业规划要根据修订的《长江流域综合利用规划》和区域综合规划及时修订、配套和衔接。要按照经济可开发量、技术可开发量、生态可开发量的约束条件,科学规划和制定流域水电资源可开发量,科学划定支持开发区、限制开发区、保留开发区、禁止开发区的区域范围,以最大限度发挥水电开发的综合效益。
  改革和完善水电项目核准的程序和标准。目前,水电开发项目核准制度流于形式,与相关程序和标准模糊不清、界限不明有很大关系。要针对不同规模、不同类型的水电项目,制定出一套清晰合理的核准程序。
  鉴于水电项目投资巨大,必须清晰界定前期工作和正式开工之间的界限,避免不必要的社会财富损失和浪费。
  与此同时,要改变过去经济效益优先的做法,统筹兼顾生态效益、社会效益、经济效益,加紧研究制订水电项目综合评价指标体系,特别要加强对生态环境保护、地震地质灾害影响、历史文化遗产、水库移民等方面的论证和评估。
  现行的水电环评是单个项目环境影响评价,不是在综合流域环境影响评价指导下进行的,不能体现环评的全局性、科学性。同时,项目环评工作直接由业主单位或承担设计的单位委托有相关资质的环评单位承担,这种方式因其经济上的“从属关系”,很难保证评价结论的公正性和严肃性。
  因此,必须强化流域规划环评和项目环评工作的协调,环评工作应由环保部门依法委托具有独立资质的中介机构承担,以确保环评结论的客观和公正。
     点击三
  焦点关注水

    电开发中的生态补偿和移民补偿问题
  关键思路  
  探索生态环境补偿和水库移民补偿的长效机制

  记者:水库蓄水不可避免会产生移民问题,目前水电开发移民绝大部分采取就地后靠安置方式,这就使得区域内本已紧缺的土地资源更加稀缺,迫于生存压力使生态破坏不断向海拔较高的地区延伸,形成了贫困和生态环境破坏的恶性循环,水电开发如何走出开发与保护的怪圈?
  邵秉仁:水资源属于国家所有,水资源与矿藏等其他资源一样具有资产属性。长期以来,水资源利用一直未按市场化原则进行有效管理。水电开发缴纳有限的资源使用费,便取得国家的水资源使用权,获得垄断收益,水资源的自然、文化、生态及传统使用价值,没有全部计算到水电开发的成本中。水资源使用权出让的市场机制和生态环境的补偿机制急需建立。要通化深化电力市场化改革,突破电价改革的瓶颈,形成科学合理的电价机制,水电、火电同属电力商品,按照同质同价的原则,确定水电上网电价,使水电价格客观反映水电真实价值。
  由于历史原因,普遍存在“重工程、轻移民”的倾向,水库移民的人力资本、生产资料、社会资源和无形资产没有得到合理补偿。应向水电企业征收水资源使用费和生态环境补偿金,主要用于水库移民补偿和生态环境恢复。建立国家、地方、开发商和移民共同受益的长效机制,让水库移民共享水电开发和经济发展的成果。
  生态补偿应该补偿因水电建设造成的河流生态系统服务功能价值损失。通过生态建设和保护,恢复、维持或增加河流生态系统服务功能,维持库区自然生态环境的稳定性,降低水电站运行成本并提高水电站服务寿命。

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