“问问基层环境执法人员最头疼的问题是什么，你会发现是执法难。也正是在实践中不断遇到这种问题，使我萌生了修改《环境保护法》的念头。”
今年已经47岁的秦旭明是河北省唐山市丰南区环保局执法监察室一名普普通通的基层工作人员，从事基层环保工作20多年来，和其他普通的环保工作人员一样，秦旭明每天在环保一线摸爬滚打。
然而，就是这样一位普通的基层环保工作者，最近却完成了一件常人不太可能完成的事情——经过10年的酝酿，结合自身基层环保工作的实践经验，对现有《环境保护法》进行了系统的修改和编写，完成了一部现有24章、3666条、38万字的《环保法修改草案》。
10年的时间，一部30多万字的环境法典，秦旭明走过了怎样的一段历程？
处罚力度小、操作性差、条款繁琐复杂造成环境执法难，激起了秦旭明修改环境法律、法规的念头
“周围的环境状况持续恶化，环保工作迫切需要强有力的法律武器作为保障，是我修改这部法律的一个主要原因。”秦旭明说，10年前，我国虽然已经有一些环境方面的法律，但是由于这些法律的处罚力度太小，而且操作性很差，即使发现了环境违法问题，也没办法用这些法律来彻底打击违法者。“我们当时曾戏称，用这些法律来执法就相当于‘麻杆打狼’。”
秦旭明介绍，几年前，一家个体户在夜间偷偷利用拉酸车将工厂的酸洗废水偷排至丰南区沿海水产养殖业主纳水的水源，恰巧有一次被群众发现，并扣下了他的拉酸车。这显然是一起严重的破坏当地生态环境的案件，公安部门和环保局都介入了。但是，因为无法取得多次排污的证据，公安机关只好将此案移送环保局处罚。“当我们准备处罚查找法条时，才发现当时的《水污染防治法》没有对‘偷排’这种严重违法行为做出限制规定，更没有处罚规定，只有一个笼统的规定‘禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液’。‘含酸废水’和‘酸液’其实是两个概念，在执法中只好将二者等同，罚几万元钱了事。”
秦旭明说，在日常生产中，有些企业的“偷排”行为已经发展成产业，可原来的环境法律中就没有“偷排”的概念，当然也不会有具体的应对和制裁规定。直到今年2月新修订的《水污染防治法》，才明确规定了“偷排”的概念及处罚。
秦旭明认为，从表面上看，我国现有的每部环境法律、法规都比较严密，但结合起来看，这些环境法律、法规在内容上会出现重复、交叉、矛盾和法条不唯一的情况，这造成执法的不确定性和随意性增大，很容易造成执法不公平。
“我们不可能抱几百本书去执法。”秦旭明认为，一部环境法律修改了，众多的相关法律都要跟着修改，配套的法规、规章也都必须修改，就会出现国家、地方的法律、规章一起改动的局面。这样一来，一方面在时空上带来混乱，加大了工作量，造成了浪费，法律体系显得过于庞杂，不利于基层环保工作者查找法条；另一方面，在修改过程中必然会出现有的修改了、有的正在改、有的未改的情况，就会出现因法律修改而造成法条规定不一致的局面。
正是这些想法激发了秦旭明修改现有环境法律、法规的念头，而这一改就是10年。
从用笔记录到学着用电脑打字和文字编辑，秦旭明说:“这么大年纪了，学起电脑来，还着实费了一番力气”
“万事开头难，起初没有电脑，我只能一个字一个字用笔记录。我的记性又不好，于是不论白天还是黑夜，无论是在生活中还是在工作中，只要有了想法，我就记在卡片上保存起来，然后再整理加工。再后来，为了提高写作和修改速度，我开始学着用电脑打字和文字编辑，这么大年纪了，学起电脑来还着实费了一番力气。”秦旭明说。
因为自身的工作也很繁忙，秦旭明不能每天都全身心地投入到草案的修改中去，但他基本上每天会抽出两个小时，通过查阅大量的资料、仔细研读相关法律、法规来完成这部草案。
“没想到这一做就会用这么多年，到现在虽然这部草案已经集印成书，可仍然还有许多要修改的地方。”秦旭明说，为了准确编写一条法律，他查阅、参考的现行环境法律、法规、规章和规范性文件，以及环境标准和污染防治的技术政策已经不计其数。有时按照实践经验自己定条款，有时自行修改条款，有时照搬条款，然后再修改、完善。“仅第一条立法目的，就不知道已经修改了多少回。”
“这期间，遇到过一些困难和挫折，也有过放弃的念头。”秦旭明说，在编纂这部草案的过程中，遇到的最大困难就是立法的空白。当真正遇到实际问题后，查找了所有的环境法律、法规找不到一条可以真正解决眼前棘手问题的条款。
“如何定位是一个费脑筋的事。结构布局好说一点，条款要想做到不重复是一件非常困难的事情。比方说‘公民、法人和其他组织的权力、责任和义务’一节，就有很多内容，如果放在其他章节，从文章的角度更有利，但放在一起也很必要。如‘公民、法人或者其他组织有权拒绝配合不出示行政执法证件的任何环境管理机关的检查和调查活动’，这一条放在环境管理的一般规定中就非常好理解也容易记，但是为了突出，就没有那样办。遇到这种情况时，真难决定。”秦旭明说。
期待我国环境法制“大一统”，甘愿抛砖引玉，引起更多人对环境法制建设的关注
对于我国环境法律体系有一个怎样的设想，秦旭明的想法是，“全国范围内只制定一部《环境保护法》，只有一部全国适用的环境保护条例，只有一部全国适用的环境保护办法。”
他说，如果有必要的话，国务院可以根据区域、流域污染防治特点，制定在本区域、本流域范围内适用的环境保护条例，在省级行政区内再加上一部省级人大制定的地方环境法规。除此之外，就是国家和地方制定的环境标准。
在秦旭明编写的24章、3666条、38万字的《环保法修改草案》中，也正是集合了所有的环境法律、法规。他认为，这样既便于学习，又方便掌握，要不然东一本、西一本，不好找也不好查，而且还容易出现执法过错。
“结合我多年的实际工作经验来看，在工作中翻看这样一部百科全书式的法律手册更有助于查找资料和节省时间。”秦旭明说，“这种‘大一统’的《环境保护法》不一定对，也不一定会被国家立法机构所采纳，但是作为环境法的研究是十分必要的，这种百家争鸣的局面未尝不利于我国环境法制的发展。”
当被问到对于自己的这部《环保法修改草案》有着怎样的认识和期待时，秦旭明说:“我是一名基层环保工作者，在修改环境法律的过程中，必然会从环保工作的角度出发，注重部门和工作人员的权力，有可能对公民、法人的环境权重视不够。更因为知识水平和阅历有限，无法站在一个足够的高度对环境权力进行分配。所以，我也明白在这部修改草案中还会出现一些错误或不足。我知道修改《环境保护法》是一项系统工程，仅靠一个人的力量根本办不到，还需要集中众人的智慧。我是想抛砖引玉，等大家都参与或者关注到修改《环境保护法》后，我的目的也就达到了。”
秦旭明说，接下来，他想把这部草案上传至网络并建立起名为“千层浪”的网站，希望能得到更多人的关注和意见。
采访手记
这十年值了
◆闫海超
一个暖意洋洋的下午，结束了对秦旭明的采访，目送他离去的背影，荡漾在心中的却是他在这10年的漫长路途中所走过的点点滴滴，一股暖意油然升上心头。
采访中，秦旭明告诉我，河北省在制定《河北省环境保护条例》时曾征求过基层环保部门的意见，当时，他们针对不正常使用污染处理设施和超标排放等具体问题提出过意见。这部地方法规出台后，他惊奇地看到，他们的意见被采纳了，这极大地激发了他参与环境立法的热情，从此走上了修法之路。他告诉自己，不管用多少年，他要为国家的环境法制建设出自己的一份力。
手里捧着秦旭明这部厚厚的修改草案，心中不免为他的这份坚持与执著感动。虽然它并不具有法律效力，但正如秦旭明所讲，他甘愿做一颗小石头，虽然微不足道但仍可以在水面上泛起圈圈涟漪。能够用他一个人的行动唤起公众对我国环境立法的关注，他的这10年就值了。
如果能有更多的人参与到我国的环境立法当中，集众人之所思，博众人之所长，在我国环境立法不断修改的过程中能够看到、听到不同的意见、不同的声音，那么越来越完善、越来越健全的环境法制之路将铺就在我们的脚下。
