流域水环境具有不可分割的整体性，但是人为行政区划却使这种整体性被打破，由此引发一系列弊端和纠纷，这几乎成了中国水污染治理的一项制度痼疾。随着环境管理的日益加强和深入，各地已经纷纷结合实际寻求破解方法，做出了很多有益的尝试。近日，环境保护部专门出台了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，在国家层面医治此项顽症的努力更进了一步——
　　

　　山东省无棣县姜家村村民刘世博盖起了5间宽敞的大屋子，屋内铺的地板，但是他却感叹，“装修得再好，生活在这样的地方又有什么用？”
　　刘世博家住在漳卫新河边，此河流经河南、山西、河北、山东4省。村里的人说，10年前，漳卫新河的水，人畜都可直接饮用。而10年后，自渤海里的水注入无棣县，用这里的水进行灌溉就会毒死庄稼，鸭鹅也不敢下水。
　　伤害者与受害者的双重角色——跨界水污染中没有赢家
　　根据原国家环保总局调查，漳卫新河的污染主要来自河南、河北和山东的部分城市。其中，省外的污染占82％左右。
　　山东省饱受上游污染之苦，但同时也给下游的江苏省带来麻烦。
　　江苏省沭阳县北部隔江苏省新沂市与山东省郯城县相望，一条较大的河流——沂沭河与数条小河从郯城境内流出，向南穿过新沂后汇入沭阳境内的新沂河。
　　2007年7月2日，沭阳县政府以及自来水公司了解到自来水中有腥臭味，且水的颜色呈淡黄色，已无法饮用。当晚，沭阳县政府向居民发出通知，县里已紧急切断污染源，并开启了备用水井。直到4日上午，沭阳城区才全面恢复正常供水。这座人口20万的县城中，至少有半数居民的饮用水受到影响，许多居民断水超过40小时。
　　新华社援引沭阳环保局官员的话说，引起水危机的污水团可能是上游山东省境内的化工企业排污所致。沭阳县政府召开新闻发布会正式确认，引起这次水危机的罪魁祸首初步查明是宿迁市上游境外的客水污染所致。
　　而受到上游污水污染的江苏省同样在污染着下游的浙江省。
　　2005年6月27日，浙江省嘉兴市新塍镇发生水污染事件，3万人的饮用水厂被迫停止供水，初步估计损失约在2000万元以上。通过江浙两省环保部门的共同调查认为，江苏省吴江县恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重点怀疑对象。然而，此次污染事件仅是江浙两省边界长达10余年的水污染纠纷中的又一次摩擦。
　　由此，流域跨界水污染的弊端可见一斑——几乎每个地区都作为下游受到上游的污染，每个地区又都作为上游污染着下游。
　　纠其根源，有专家指出，排污具有的外部不经济性造成地方治污时通常怀有“搭便车”的心理。中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙更是认为，现行的环境管理行政体制要求本地政府对本地环境负责，这是导致“跨界污染”愈演愈烈的主要原因。
　　在经济利益的驱动下，上游政府往往把税收装入腰包，却不承担对辖区生态环境质量负责的责任，任由污染物转移到下一个行政区域。而在进行考核时，下游政府也可以轻而易举地把责任推给上游。于是，谁对污染的水质负责成了一本糊涂账，板子打不到任何人头上。地方保护主义导致了跨行政区水资源管理和水污染防治中的低效甚至无效，从而引发资源环境日趋恶化、上下游地方政府及人民之间矛盾重重、社会稳定存在巨大隐患等多元问题。

　　管理体制、经济机制到法律手段——各地纷纷尝试破解难题
　　难题在逐步破解。今年4月9日，云贵川藏渝等西南5省(区、市)及相邻地区共计11个省(区、市)在四川省成都市共同签署《西南地区及其相邻省区市跨省流域(区域)水污染纠纷协调合作备忘录》，尝试建立起区域水环境安全纠纷协调机制。
　　在此之前，2007年5月，泛珠三角区域福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门两个特别行政区环保部门的负责人汇聚湖南省长沙市，原则通过了《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》，要求区域内建立环境污染纠纷处理联席会议制度、环境信息通报制度以及审批提前介入机制，并就跨界污染纠纷的受理、沟通、联合调查、事态控制、污染处理、赔偿调解等方面制定了具体操作措施。
　　除了这种跨省界的大范围水污染纠纷协调机制，很多省份也在省内小流域或者全省范围内尝试破解流域水污染纠纷的难题。
　　江苏省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流开展试点，建立跨行政区交界断面和入湖断面水质控制目标。上游设区的市出境水质超过跨行政区交界断面控制目标的，由上游设区的市政府对下游设区的市予以资金补偿；上游设区的市入湖河流水质超过入湖断面控制目标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。
　　浙江省实施生态环保财力转移支付制度，由省财政对源头地区所覆盖的45个市、县(市)按照不同的系数分档兑现补助额。凡市、县主要流域各交界断面出境水质全部达到警戒指标以上的，将得到100万元的奖励，水质年度考核较上年每提高1个百分点，就有10万元的奖励补助；反之，每降低1个百分点，则扣罚10万元补助。
　　河北省在子牙河水系的14个主要河流跨市断面实行水质化学需氧量目标考核，对超标的设区市试行生态补偿金扣缴政策。由河北省财政每月按考核断面水质超标倍数确定扣缴数额，超标倍数越多扣缴越多，最高达300万元，直接从设区市财政扣缴，作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治的减排工程。
　　一些省份更是尝试通过立法解决跨界流域水污染问题。广东省2006年就出台了《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护条例》，对交接断面水质保护的责任人、交界断面的设置与监测、对水质影响较大的政府行为的控制、跨行政区域河流污染纠纷的处理机制、交接断面水质超标的处理措施以及相关的法律责任均作了明确的规定。辽宁省近日出台
　　了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核及补偿办法(讨论稿)》，规定出市断面水质超过考核目标值的，上游地区应当给予下游地区相应的补偿资金。
　　跨界水污染纠纷还引起了司法部门的关注。前不久，最高人民法院在天津召开的水资源司法保护研讨会上，北京大学环境与资源法研究所的汪劲与严厚福就提出，在海事法院设立环保法庭，处理跨界水污染案件。湖北省高级人民法院副院长吕忠梅也认为，此举能够克服地方保护主义，保证司法独立，同时，海事法院派出庭的合理分布为水污染案件的受理和审理提供了组织上的保证。
　　各种尝试在进行，各方面的努力在继续，当跨界水污染引起全社会共同的关注，破解的路途就越来越宽，越来越直。
　　环境部出台指导意见——进一步解决值得期待
　　日前，环境保护部网站上发布的一条消息被各大网站纷纷转登，作为环境保护部今年的第64号文件，这条《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》(以下简称《意见》)使人们对进一步解决跨界水污染纠纷充满了期待。
　　《意见》要求，跨省界流域的相邻地区特别是上游地区，要根据环境容量及出境水质目标，合理制定规划、优化区域布局，调整产业结构，严把环境准入关和项目验收关，从源头上预防跨省界水污染纠纷的发生。
　　《意见》规定，跨省界流域交界地区尤其是上游地区应严格控制新污染源的产生，按照国务院批准、由七部门印发的
　　《关于加强河流污染防治工作的通知》(环发〔2007〕201号)要求，自2009年起，停止审批向河流排放重金属、持久性有机污染物的项目。并特别要求，毗邻上游地区拟建项目，经环境影响评价预测可能会严重影响跨省界断面水质或造成超标的，在审批前应采取适当方式征询下游相邻环保部门的意见。相邻省级环保部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件报环境保护部审批。新建设项目未批先建、未经验收擅自投产的，要依法责令停产、停建。
　　《意见》中还强化了流域限批措施，表示将对跨省界断面水质按年度目标进行考核评定，对不能按期完成工作任务的，暂停审批影响跨省界流域水质的主要区域新增排污总量的建设项目环评报告。为防止部分流域省界相邻地区执行水环境质量标准不协调，适用标准不合理，影响监督管理与责任考核，环境保护部规定，重要流域跨省界流域的水环境质量适用标准由环境保护部会同水利部门和有关省、自治区、直辖市人民政府确定，其余流域由相邻省级环保部门会同有关部门和当地政府确定。如确实无法协调的，由环境保护部协调确定。
　　不光要从源头避免跨界水污染纠纷，《意见》同时要求，要建立预防与处置跨省界水污染纠纷长效工作机制。
　　长效工作机制分8个方面:一是定期联席会商，下游地区政府至少每年汛期前主动召集一次联席会议，相互通报并商讨跨省界水污染防治工作，上游地区政府应予以配合。
　　二是信息互通共享。流域省界地区相邻环保部门定期互通水污染防治进展、断面水质等情况，环保部门要与水利、渔政等部门定期互通省界断面水质、水量、水文、闸坝运行等信息。当上游地区发生污染事故或污染物排放、流域水量水质水文等出现异常并可能威胁下游水质时，除按规定上报外，上游政府或环保等有关部门应立即通知下游政府或环保等有关部门，并对重点污染源采取限产、限排或暂时关闭等措施。当下游地区发生水质恶化或死鱼等严重污染事故并确认由上游来水所致时，除按规定上报外，应及时通报上游政府和环保等相关部门。上游地区应积极采取措施控制污染，并向下游地区及时通报事故调查处理进展。
　　三是联合采样监测。由环境保护部组织跨省界流域相邻两省环保部门共同制定跨省界水质监测方案，明确采样断面与时间、监测指标与方法，定期开展联合监测。一旦发生跨省界水污染事故，相邻环保部门立即启动环境突发事件应急监测预案，在规定时间内到达同一断面共同采样监测，一方无故不到或不按规定监测的以另一方监测数据为准。双方对监测数据提出异议时，应保存水样，由中国环境监测总站负责监测。
　　四是联合执法监督。跨省界流域相邻环保部门要定期或不定期地组成联合检查组，共同对两地水污染防治情况开展现场检查。同时，要互相通报在联合检查中发现问题的整改情况。环境保护部区域环境保护督查中心要加强跨省界流域交界地区的环境监管和督察。
　　五是敏感时期预警。在敏感时段(如枯水期、汛期)和河流敏感区域(如饮用水源地)，跨省界流域相邻环保部门要及时了解重点污染源排污变化情况，必要时采取限产限排等控制排污总量的措施，并加强与水利、渔政等部门的协调与沟通。
　　六是协同应急处置。一旦发生跨省界水污染突发事件，交界地区环保部门要立即报请当地政府迅速启动环境突发事件应急预案，提出控制、消除污染的具体应急措施，协助当地政府控制和处置水污染。
　　七是协调处理纠纷。跨省界水污染纠纷发生后，应依法由相邻两省人民政府共同协商处理。经协商确实无法达成共识的，相邻两省人民政府提出申请，由环境保护部进行协调。经协调并达成共识时，按协调意见落实。经协调仍无法达成一致意见时，由环境保护部提出处理意见上报国务院批准，并按国务院批复意见执行。
　　八是开展后督察工作。对于引发跨省界水污染纠纷的企事业单位，当地政府和环保部门要依法处罚并提出限期整改要求，由相邻两省环保部门组成联合督查组对其整改情况开展后督察，确保整改措施落实到位。
　　政策在逐步明朗，措施在逐步细化，如果这些要求都能够严格落实在各地环境管理实践中的话，那么跨界水污染这一顽症也许就真的被撕开了一道口子。