福建省泉州市丰泽区人民法院日前公开审理一起“民告官”案件，泉州烔韵五金皮革制品有限公司(以下简称烔韵公司)认为丰泽区环保局对其的行政处罚决定不合法，将丰泽区环保局告上了法庭，丰泽区环保局局长林电机以被告身份出庭应诉，成为泉州市环保系统行政首长出庭应诉制度试点工作中的首例案件。
是否有权处罚是双方辩论焦点
这天一早起床，泉州市丰泽环保局局长林电机尽管在环保部门工作多年，了解环境保护的法律、法规和规章，想起自己要代表政府部门与企业在庭上进行辩诉，仍不由得加快动作。
原告方烔韵公司设在东海街道后厝社区电镀集控区的电镀车间早在1995年就向泉州环保局申请办理了环境影响评价手续并获批准。电镀车间生产所产生的电镀废水，集中排入集控区内的废水处理厂处理后进行排放。
2007年12月，丰泽环保局现场监察时这家企业的电镀车间已投入正式生产，仍未办理环保设施竣工验收手续，在上报泉州市环保局同意后，作为局长的林电机依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定签署了对原告做出“责令停止生产和罚款5万元”的行政处罚决定。
原告方烔韵公司认为，东海电镀中心废水处理厂是其最主要的环保配套设施，并于1999年就通过污水处理设施竣工验收监测，说明其环保配套设施已验收合格。丰泽环保局以原告未办理环保设施竣工验收手续为由直接做出停止生产的行政处罚不符合法律规定，向泉州市环保局提出行政复议申请，泉州市环保局于5月15日做出了维持原行政处罚决定的复议决定。5月27日，原告向法院提起行政诉讼，要求撤销被告做出的行政处罚决定。
法庭上，生平第一次坐在被告席上的林电机不免有几分紧张。双方围绕着被告是否具有行政处罚主体资格，适用法律是否正确，处罚程序是否合法进行了激烈地辩论。
针对原告提出的处罚适用法律不正确的指控，林电机找出环境影响评价法，认为法律已明确规定建设对环境有影响的项目都必须进行环境影响评价，配套建设的包括水、大气、噪声、固体(危险)废物等环保设施均应经环保主管部门验收合格。虽然东海电镀中心污水处理厂于1999年通过竣工验收，但仅仅是对整个集控区配套的水环境保护设施的验收，并没有包括大气、噪声、固体(危险)废物污染防治设施的验收，更不是原告配套建设的环保设施，原告应依法单独办理环评审批手续和环保设施竣工验收手续。原告自投入生产至今没有办理所有需要配套建设的环保设施的竣工验收，其行为违反了《环境保护法》第二十六条第一款的规定。
在此次庭审中，丰泽区环保局是否具有行政处罚主体资格是双方辩论的焦点。
《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第二十二条规定，“建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请建设项目竣工环境保护验收或者延期验收的，由有审批权的环境保护行政主管部门依照《建设项目环境保护管理条例》第二十七条的规定责令办理环境保护验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款”。原告由此提出，被告方丰泽区环保局应先责令原告限期办理环保设施竣工验收手续而不是直接责令停止生产，并且应由具有环评审批权的泉州市环保局做出处罚，被告无权对其进行行政处罚。
林电机再次找出《环境保护法》，这部法律的第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。同时出示了泉州市丰泽区人民政府对丰泽区环保局等5个行政执法主体的执法依据的通告，证明本单位具有行政执法的主体资格。
同时，在《环境保护行政处罚办法》第十五条第三款中规定，“上级环境保护行政主管部门可以将其管辖范围内的案件交由下级环境保护行政主管部门直接实施行政处罚”，林电机向法庭提交了泉州市环保局授权丰泽区环保局实施行政处罚的批复，进一步证明了丰泽区环保局具有对东海电镀中心内电镀企业建设项目违法案的处罚权限，并且处罚程序合法。
东海电镀集控区的排污口临海，属于《海洋环境保护法》的管辖范围，在《海洋环境保护法》第八十一条中规定，“违反本法第四十四条的规定，海岸工程建设项目未建成环境保护设施，或者环境保护设施未达到规定要求即投入生产、使用的，由环境保护行政主管部门责令其停止生产或者使用，并处二万元以上十万元以下的罚款。”这一条规定没有限定环境执法机关的级别，为丰泽区环保局处罚主体资格的合法性做了辅证。
领导出庭应诉考验依法行政水平
庭审前后进行了近两个小时，林电机据法力辩，完全没有了刚开庭时的紧张感。
此次开庭，引起了社会各界的高度关注。丰泽区分管法制的区领导率领各科局机关领导旁听整个案件审理过程，同时法院也邀请了部分人大代表、政协委员来旁听这个案件，泉州市中级人民法院的行政庭长、丰泽区人民法院的院长也一起旁听了审理过程。
在大多数行政案件审判中，行政机关的领导几乎都不会出庭，让代理律师出庭应诉已成了行政诉讼案中的惯例。中央提出倡导和鼓励行政机关领导出庭应诉，提高行政执法水平。泉州市适时推出了行政首长出庭应诉制度试点，倡导行政机关负责人出庭应诉。
对于这次应诉，林电机很有感触:“‘一把手’出庭应诉是对领导法律知识、法律水平、应诉能力、答辩能力的考验，促进行政领导干部学法、知法、依法，明白在程序上、在处罚依据上怎样合法。同时，行政首长出庭应诉也可以直接发现本部门工作中存在的一些缺点和不足，从而有针对性地解决依法行政中存在的问题。”
对于原告提出行政执法权限的质疑，林电机说，这正是县级环境执法的困难之处。目前，许多环境执法现场检查都是由县级环保部门来执行的，像建设项目环境保护管理条例中规定，只有审批权的环境行政主管部门才有权进行验收和处罚。县级环境执法部门因为没有审批权，现场监察发现违法行为后，要尽快上报上一级环境执法部门，再按照相关规定，由上级将执法权限交给下级执行，这恰恰给违法者以充足的时间规避执法。他希望，有关部门在环境法律、法规的修订中对这一点能够予以考虑。
目前，此案还在进一步审理中，本报将跟踪报道。
短评
一把手应诉何时不再成新闻
陈媛媛
在前些年，行政诉讼中行政机关首长出庭的寥寥无几。这次泉州市丰泽区环保局局长以被告身份出庭应诉，自然会引起社会关注，近几年来，行政首长出庭应诉制度进入公众的视野。
行政领导出庭应诉之所以能够成为新闻，与封建思想中的“官贵民卑”有关系，自古以来，官就是父母官，哪里有长官接受审问的？因此许多“民告官”案件中经常出现行政领导“缺席审判”的现象。法律面前人人平等，在最能体现这一原则的行政诉讼法庭上，作为被告的行政机关负责人却往往难觅身影、难闻其声。
虽然法律规定行政诉讼主体可以聘请代理律师出庭，并没有规定行政机关领导必须出庭，但是作为行政机关法定代表人的行政机关领导，出庭应诉直接反映了对行政相对人的尊重，更体现出为人民服务的“公仆”意识。
行政机关领导出庭是倾听民意的好机会。如果行政机关负责人不去应诉，就会对本部门行政行为不当性或违法性缺乏直接深入的了解，从而难以进行有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现，行政机关也无法把个案的得失及时转化为依法行政的经验教训。
其次，行政首长主动出庭应诉，可以引导群众以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求，同时可以利用庭审机会，宣传环境法律、法规，化解矛盾。有专家指出，一次出庭效果可能会胜过10次法制课，换来政府威信的大幅度提高。
目前，很多地方将行政首长出庭应诉率作为政绩考核的重要指标之一，这等于给行政领导划了个“硬杠杠”，从制度上为行政首长应诉制成为常态做了保障，相信不久的将来，“一把手”应诉将不再是新鲜事儿。
