依据《环境保护行政处罚办法》第六条，“对同一环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，针对行政相对人的同一个违法行为，具有管辖权的环保行政主管部门先行罚款后，不仅将排除其对同一环境违法行为的重复罚款权，同时亦排斥其他职能职责部门的罚款处罚权。其本意旨在保障行政相对人权益，但也犹如一把双刃剑，为行政相对人规避法律处罚创设了连接点。同时，因先行罚款机关界定存在法律盲点，也造成环境执法实践上的困惑。
　　综观发生过的“松花江污染事故”、“广维集团8·26爆炸事故”等环境污染事故，往往源于危险化学品单位未制订或未及时启动环境安全应急预案；擅自拆除、闲置、停运等不正常使用应急物资、设备、器材、消防阀、灭火器、报警装置；企业内部管理制度不到位，生产工人违反操作规程；企业遇险情而知情不报，有意隐瞒，躲避职能机关监管等多种因素。
　　事故诱发因素多，职能部门权限交叉就复杂，执法实践运行过程中，环保、安监、消防等职能部门均可依据法律规定，单独或联合开展调查取证行为。但是，立案、听证、处罚又往往分别内部进行，具有高度闭合性特征，职能职责机关间案件信息不尽畅通。因此，污染事故单位收到各部门送达的行政处罚决定书后，往往会挑选出对自己罚款最重的行政处罚决定书，依据“一事不再罚原则”对罚款最重机关复议或诉讼，规避法律法规的处罚。
　　例如，某公司储罐硫酸发生泄漏后，环保行政主管部门首先发现了环境违法行为，安全监督部门首先进行了立案听证，环保行政管理部门、安全监督管理部门分别于6月30日、8月19日送达行政处罚决定书，处罚金额分别为10万元和两万元。而污染事故单位就以环保部门罚款违反“一事不再罚”原则复议，请求撤销。环保行政主管部门和安全监督管理部门的行政处罚决定不可共存，互为排斥，只能选择其一，法律法规适用再度陷入尴尬被动、界限模糊地带。
　　依据现行法律法规，对同职能部门同级行政机关间的管辖权，往往选用最先发现违法行为或者最早接到举报投诉调查的机关；对管辖权发生争议的，报请共同上一级机关指定管辖。但对不同职责职能机关间的罚款先行处罚权，却没有明确规定，“一事不再罚”的立法执法解释亟待出台。
　　笔者认为，在相应立法及执法解释出台前，界定先行罚款机关的标准可考虑划分为4个梯度:一是行政处罚决定书签收日期。行政处罚决定书代表国家公权力意志，依法送达并经有权签收人签收后，行政处罚程序已经完成，故最早依法处罚送达的行政机关为先行罚款机关。
　　二是立案日期，如行政处罚决定书同时送达签收，则以立案日期为准。各有关职能职责机关进行调查取证后，因各自技术指标、数据分析时间、法律事实、立案标准不尽相同，能否进入立案程序尚待收集的事实清楚、证据充分。立案表明有足够证据材料证明发生了违法行为，依法需要追究当事人的法律责任。
　　三是执法调查日期，如行政处罚决定书签收日期和立案日期均相同，由最早接到群众投诉或最先发现违法行为并赶赴现场的职能职责机关予以罚款。因相关职责职能机关最早最先发现违法行为并开展调查活动，较多占有违法事实证据资料，更为便利开展后续调查取证、立案、行政处罚工作。
　　四是如果上述日期均相同，由共同上一级机关指定管辖罚款机关。
　　(作者单位:重庆市永川区环境监察支队)