山东省泰安市政府网站上近日登出一则通知，这则名为《泰安市人民政府印发关于在全市行政执法部门实行首次不罚教育警示制度行政处罚备案制度实施意见的通知》(泰政发〔2008〕47号)中表示，泰安市政府已经同意《关于在全市行政执法部门实行“首次不罚教育警示制度”“行政处罚备案制度”的实施意见》(以下简称《实施意见》)，要求各部门认真贯彻执行。
　　由于这则通知明确表明，针对的单位包括泰安市各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，省属以上驻泰有关单位。作为行政执法的重要部门，环保部门自然也位列其中。而对于环境违法而言，能否推行“首次不罚”，环境违法“首次不罚”又会给环境执法带来什么样的影响？带着这些问题，记者采访了北京大学法学院环境与资源法研究所汪劲教授。
　　泰安《实施意见》规定，“对于企业和群众非主观故意且未构成社会危害和未危及人民生命财产安全的首次违法(规)行为，能够限期改正的免予行政处罚”
　　泰安市的首次不罚教育警示制度是指，对于企业和群众非主观故意且未构成社会危害和未危及人民生命财产安全的首次违法(规)行为，行政执法部门下达行政违法行为警示书，警示书以宣传法律法规、指出存在的问题为主，责令其限期改正。对于能够限期改正的，免予行政处罚；对确有主观故意、拒不整改或造成严重后果的，按照有关规定进行行政处罚。
　　泰安市政府要求各行政执法部门把与群众及企业生产经营关联度大而又情节轻微的违规行为纳入“首次不罚教育警示制度”的内容和范围，确定的“首次不罚”项目要向同级法制部门、监察部门备案，经审查后统一向社会公布。
　　专家指出，此《实施意见》漏洞很大，如果界定含糊，可能导致行政执法权力滥用
　　“提出‘首次不罚’的意图是好的，但是这个《实施意见》有很大的漏洞。”看过《实施意见》全文，汪劲教授对记者说。
　　汪劲教授介绍，在日本，法律明确规定，在直罚前可以进行行政指导。以超标排放污染物为例，如果不是故意的，而是设备运行出了问题导致超标排放，就可以先对其进行行政指导，要求企业限期治理，如果企业拒不整改，再针对不整改的这种行为进行处罚。“日本之所以做出这样的规定，主要是因为环境领域的违法情况很复杂，与技术设备有着密切的关系，如果是人为故意，那么处罚无可厚非，而如果是技术设备出了意外的问题，那么就可以不加处罚，而让其进行改正。但是这种情况不是大量的和普遍的。”
　　汪劲教授说，《行政处罚法》第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”据此来看，这是“首次不罚”的优点。“类似日本的这种规定目前在我国还没有，但实际上，虽然没有明文规定，我国目前的行政执法中，对轻微的违法行为不加处罚的情况却并不少见，说《行政处罚法》第五条的理念没有实施是不对的，限期整改等都是这一概念的体现。”
　　汪劲教授认为，“首次不罚”先要明确“罚”指哪些处罚。“《行政处罚法》中规定了8种处罚形式，包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者执照、行政拘留以及法律和行政法规规定的其他行政处罚。那么，罚款算罚，警告、责令停产停业算不算罚？泰安市的《实施意见》中指出要给违法者下达行政违法行为警示书，而按照《行政处罚法》的规定，警示本身也是一种处罚。从字面上看，‘首次不罚’的‘罚’指不涉及财产和人身损失的处罚，我认为这个‘罚’应该有一个限定，不能含糊。”
　　其次，要明确什么是“首次”。“企业是长期存在的，首次可以理解为企业首次违反某一法律规定。以企业排放污染物为例，一个企业往往有水、气、声、渣多种污染物排放，而针对这些污染物违法排放的处罚分别有不同的适用法律法规。泰安市的《实施意见》颁布后，是否对每个法律法规而言都有首次？当一个企业的几种污染物同时违法排放时，是针对不同的法律每种违法行为都算首次，还是要进行累计？所以说，这个‘首次’的概念也太含糊，应该有严格的限定。”
　　汪劲教授认为，“首次不罚”的原则应该更多地用在民生领域，而不是环境保护这种特定领域。“当前，县级政府处罚权已经很低，很多严重的环境违法行为已经得不到应有的处罚，‘守法成本高、违法成本低’已经成为环境保护的瓶颈。而在这种情况下，如果不能明确界定‘罚’、‘首次’这些重要概念，以及哪些违法行为可以‘首次不罚’，不能理顺《行政处罚法》与各环境法律法规之间的关系，就可能导致行政执法权力滥用，造成滥用自由裁量权。”
　　汪劲教授说，规定含糊就只能靠执法人员本身进行裁断，而在我国目前环境执法能力薄弱的现状下，“首次”就可能成为不罚的理由，或者同样的情况下罚这家企业没罚那家企业，可能执法更加混乱，造成不公正的增加。而普通公众并没有足够的专业知识对违法行为是否属于“首次”进行认定，无法进行监督，因而可能被违法企业和不依法执政的机关钻了空子。而且，“首次不罚”对容易违法的人而言是受欢迎的，但是对公众而言，心理并不容易接受。