我国《环境影响评价法》第三十一条规定，对违反建设项目环境影响评价制度擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续……第二款规定，建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款……对该条所规定的责令停止建设的法律性质，在执法实践中产生了争议，有人认为是行政处罚，有人认为是行政强制，有人认为是其他具体行政行为。笔者认为，责令停止建设，非行政处罚，非行政强制，而属于责令改正具体行政行为。
　　首先，责令停止建设非行政强制。行政强制是指行政主体为实现行政目的，在行政管理活动中依法采取强力手段或方法对行政相对人的人身或者财产强行处置的行政决定。行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。
　　行政强制措施，是行政机关为预防或制止正在发生或者即将发生的违法行为所采取的约束性措施，具有强制力，如查封、扣押、冻结财产等。在现行法律体系中，仅有公安、工商、税务、海关等少数行政执法部门有此项执法权力，环保部门和其他多数执法部门还没有采取法定行政强制措施的权力。只是《行政处罚法》确立的证据登记保存制度，变通的规定了部分的强制措施。责令停止建设虽属于制止违法行为，但并无强制力，因此并非行政强制措施。
　　行政强制执行是指行政主体对于不履行发生法律效力的行政决定的行政相对人，采取法定的强制方式，强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政决定。行政强制执行分为间接强制执行和直接强制执行两种。间接强制执行是指通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制执行。直接强制执行是指通过直接手段达到行政决定内容实现的行政强制执行。责令停止建设，虽然是制止其违法行为，但并不以不履行发生法律效力的行政决定为前提，因而不属于行政强制执行。
　　其次，责令停止建设非行政处罚。行政处罚是指行政主体违反行政法规范但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织，依法实施的一种制裁性或惩戒性的行政决定。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。可以看出，责令改正并非行政处罚，是两种不同的具体行政行为。
　　我国行政处罚法罗列了行政处罚的种类，停止建设并非列明的种类。目前我国的环境行政处罚种类主要有警告、罚款、吊销许可证、没收违法所得、责令停止生产等，都是行政处罚法列明的种类。另一方面，停止建设也不符合行政处罚的特征。责令停止建设仅是要求改正违法行为，并没有惩戒性，目的只是制止违法行为。具体来说，责令停止建设不符合行政处罚的性质特征。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，责令停止建设仅是要求违法者停止违法行为，并不是制裁。同时，责令停止建设不符合行政处罚的目的。而行政处罚的主要目的是为了惩戒行政违法行为。而责令停止建设是要求当事人改正违法行为，目的是制止违法行为，防止将来生产的危害后果的发生，是在危害后果到来之前，而及时采取的行政措施。如果到了后面的生产阶段，停止建设就已经没有意义了。因此，责令停止建设的目的是制止违法行为，而不是惩戒违法行为。
　　第三，责令停止建设属于责令改正具体行政行为。责令改正是指行政主体命令相对人改正违反行政管理秩序行为的具体行政行为。一是主体是行政主体。责令停止建设的主体是环境保护行政主管部门，符合行政主体的要求。二是命令改正的行为。责令停止建设即时命令、要求其改正的行为。三是改正的是违反行政管理秩序的行为。责令停止建设，是对当事人违反建设项目环境影响评价制度擅自开工建设的行为要求改正，是以违反环境影响评价制度为前提的。
　　在我国行政法理论上，将具体行政行为分为行政执法行为和行政司法行为。而行政执法行为包括行政许可、行政给付、行政确认、行政征收、行政处罚、行政强制等行为。责令改正则属于其他具体行政行为，并非所罗列的行为种类。环境保护部《关于责令未经环评擅自开工建设的单位停止建设、补办手续有关问题的复函》中也明确了责令停止建设属于具体行政行为，并没有强调其行为种类，如果当事人不履行具体行政行为，环保部门还可以依法定程序申请法院强制执行。
　　在执法实践中，还应当注意的是，责令停止建设的法律文书中应当注明当事人复议和诉讼的权利。当前，我国还没有专门的《行政程序法》，没有专门的程序和形式规定。笔者认为，应当制作行政决定的法律文书时应当注明复议和诉讼的权利。因为，行政强制属于具体行政行为，因而当事人对该决定不服的，享有复议诉讼的权利。依据《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》第四十一条，行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。因此，不注明起诉权利和期限，会导致诉讼时效的延长，影响行政执法效率。
　　(作者单位:江苏省射阳县环境保护局)