全国首部关于促进生态文明建设的开创性立法在贵州省贵阳市颁布。其创新与亮点何在？对我国环境立法及生态文明建设又有何意义？
应将生态文明写入宪法
——访山东省生态文明研究会会长刘爱军
中国环境报记者 张俊
生态文明为何要进入立法？它对环境立法及经济社会将产生怎样的影响？记者近日对山东省政府办公厅副主任、山东省生态文明研究会会长、山东省法学会常务理事刘爱军教授进行了采访。
□概念是否虚无缥缈？
■对实践有现实指导作用
记者:有人说生态文明是一个很虚和形而上的概念，是这样吗？
刘爱军:生态文明是应对生态危机而产生的一种新的文明形态，是人类社会和生产力水平发展到一定历史阶段的必然产物。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“建设生态文明”的重要目标，这是我党做出的重大决策，是理论上的重大突破，具有划时代的意义，我国正在进入建设生态文明的新时代。
生态文明不是空洞的，更不是虚无缥缈的，而是有着重大的理论价值和丰富的内涵，对人类的实践具有不可替代的现实指导作用。
生态文明的内涵主要包括:在文化价值上，对自然的价值有清醒的认识，树立符合自然生态规律的价值需求、价值规范和价值目标；在生产方式上，使生态产业在产业结构中居于主导地位，以生态技术为基础实现社会物质生产的生态化；在生活方式上，倡导科学、合理、适度消费，使绿色消费成为人类生活的新目标、新时尚；在社会层面上，使生态化渗入到社会结构之中，实现人类活动对生态的最小损害并能够进行一定的生态建设，从而使人类与自然更加和谐。
□为什么要将生态文明立法？
■法律可以保障先进理念和文明成果
记者:生态文明与环境立法的关系是怎样的？为什么说立法是生态文明制度化的最好方式？
刘爱军:人类文明的发展经验说明，文明每发展到一个转折阶段，就需要修正法律或以新的法律来承接文明的成果、布置文明的秩序。法律问题最终会成为文明问题，而法律改革的命运在根本上取决于文明建设的成败。以生态文明为导向的环境立法，作为连接文明与法律的桥梁，具有重大的现实意义。
文明的建设与普及需要法律的约束力和强制力。对社会来说，单纯依靠环保民间组织和学界呼吁，或者依靠生态道德规范和倡导，其社会效果远远不像法律的刚性和强制力来得有效。法律可以对先进理念和文明成果起到保障作用，生态文明理念要被全社会所接受并转化为日常行为方式，就要用法律形式固定下来。
面对目前生态危机时不我待的现状，我们必须要采取刚性约束的方式予以规范。所以，在环境立法方面应以生态文明理念作为指导，把生态文明放在中心地位，通过法律的强制性作用来影响生产、生活的各个方面，确保人类社会的永续发展。
记者:环境立法是否要与社会发展的阶段、生产力水平相匹配？
刘爱军:人类社会自进入工业文明以来，社会财富极大丰富、生产力水平极大提高，但生态被严重破坏，环境被严重污染，生态安全受到严重威胁，人类社会正面临着严峻的生态危机，甚至是生存危机。从现在的社会发展阶段来看，经济快速发展与生态环境的日益恶化已成为当前人类社会的突出矛盾。如果人类不改变自己的生产、生活方式，这个突出矛盾将上升为主要矛盾。
怎样解决这个突出矛盾呢？就是要以科学发展观为指导，牢固树立生态文明理念，把建设生态文明作为应对生态危机的总对策、总抓手，只有这样才能实现可持续发展。而在环境立法中遵循生态文明的理念就是这一实践的核心。但国家层面和各地方的生态文明建设是有层次、分领域并逐步进行的，需要一个较长的时期，此次《条例》的出台即是一个很大的进步，很好的信号和试点。
□何以贵阳走在全国前面？
■贵阳已准备了7年甚至更长时间
记者:《条例》的新意、创新性体现在哪里？会起到怎样的作用？
刘爱军:《条例》通篇贯穿着生态文明的理念，紧密结合贵阳的实际，以尊重和维护自然为前提，明确提出了建设生态观念浓厚、生态环境良好的生态文明城市的目标。《条例》制定的保障机制，明确了政府、司法机关、新闻媒体、公益组织及公民的权利和义务，措施具体得当，内容全面丰富，充分体现了生态优先的原则。
《条例》中生态环境和规划建设监督员制度、生态文明建设绩效考核“一票否决”制度等，均是富于创造性的规定。《条例》制定的问责制度，责任明确，措施严厉，彰显了贵阳市推进生态文明建设的魄力和决心。
可以说，《条例》作为贵阳市推进生态文明建设的行动纲领，完全符合科学发展观的要求，符合广大人民群众的根本利益，符合贵阳市的实际，对推动全国各地开展生态文明建设具有重大的指导和借鉴意义。
记者:贵阳市生态文明立法走在全国的前面，其主要原因是什么？
刘爱军:近年来，贵阳市一直在生态文明建设方面走在全国前列，致力于探索生态文明发展道路。早在2002年就提出“环境立市”的战略，后来又提出了建设生态文明城市的方针，并相继出台了一系列政策措施。可以说，《条例》的出台是一个循序渐进的过程，因为贵阳市为这一天已经在思想和行动上准备了7年乃至更长的时间。
这也与当地主要领导思想意识超前、文化素养高、政治魄力大有关。过去，我们党的干部队伍建设讲“四化”标准，即革命化、年轻化、专业化和知识化，面临当前严峻的生态危机，还需要再加上“生态化”。
所谓“生态化”要求，即各级干部在发展理念上，要深刻理解科学发展观的精神实质和内在要求，牢固树立生态文明的理念；在思想观念上，要坚持生态优先的原则，时刻保持忧患意识；在行为方式上，要遵循生态规律，按生态规律办事，促进全面、协调、可持续发展。
□生态文明将向何处去？
■应作为基本国策，写入党章和《宪法》
记者:如果缺乏国家上位法的保障，《条例》会不会缺乏立法依据？面对实践中缺乏支撑的问题，会不会有流于“纸面上的法”的危险？
刘爱军:国家虽然还没有生态文明方面的上位法，但《条例》没有违背国家现有的法律制度。根据当地情况、运用地方权力制定地方法规，是合情、合理、合法的。同时，《条例》被确立以后，在区域范围具有法律地位和效力，它已成为地方总的指导思想、理念和抓手，在地方党委、政府的有力推动下，必将成为这个区域的全民意志。政策可能有变化，但法律具有相对稳定性，它不会成为“纸面上的法”，其实施程度则有赖于各方的共同推进。
记者:我国生态文明将向何处发展？其理论和思想以何种方式渗透和影响实践？
刘爱军:生态文明是科学发展观的重要内容，我国应把建设生态文明作为应对生态危机的总对策、总抓手，要把生态文明作为基本国策，写入党章、写入《宪法》，上升为党的意志和国家的意志，使建设生态文明成为全体民众的共同选择和国家发展的既定方针，只有这样才能实现可持续发展。
从实践的路径看，推进生态文明实践可以归结为一句话:按生态规律办事。我们必须研究和认识生态规律，遵循和运用生态规律，在保护好生态环境的前提下，适当满足人类合理的物质文化需求，使我们的人口规模与生态容量相适应，使我们的经济发展与生态容量相适应，使我们的生活消费与生态容量相适应，切实搞好“五个建设”，即社会主义生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态环境建设和生态社会建设，真正实现良性循环、可持续发展。这才符合我们党实事求是的原则，才是真正的按客观规律办事。
《贵阳市促进生态文明建设条例》三月施行
中国环境报见习记者 詹爱华
在近日召开的贵州省十一届人大三次会议和贵州省政协十届三次会议上，贵州省人大代表和省政协委员在分组讨论《政府工作报告》时，几乎每个讨论组都提及将于今年3月1日起实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》(以下简称《条例》)。一部地方性法规为何能引起热议？
作为全国第一部促进生态文明建设的地方性法规，《贵阳市促进生态文明建设条例》共4章36条，旨在通过立法程序，把促进生态文明建设的各项重大政策、措施纳入法制轨道，使之规范化、制度化。《条例》坚持从贵阳实际出发，遵循立法规律，谋求立法创新，创造性地做出了一些有特色、有新意的规定。
原则:政府推动全民参与
《条例》对各级政府做出要求:确定贵阳市以建设生态文明城市为发展目标。对废止、中止此发展目标的，或对此目标进行重大变更的，将对相关负责人从重问责，直至免职。
《条例》明确，县级以上政府应鼓励发展低能耗、高附加值的高新技术产业、现代生态农业、现代服务业和特色优势产业，推进发展循环经济、实施清洁生产和传统产业升级改造，优化产业结构；应当按照国家规定和生态文明建设需要，制定、公布本区域内落后生产技术、工艺、设备、产品限期淘汰计划并组织实施。
《条例》特别提出实行“区域限批”制度。对超过污染物排放总量控制指标，或者不按期淘汰严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备、产品，或者尚未完成生态恢复任务的区、县、市，环境保护行政管理部门暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目的环境影响评价文件。
对经营者及个人行为的规范，《条例》总结传统“门前三包”责任制的实践，规定了实行环境卫生、市容秩序、绿化维护“门前三包”责任制度。责任人要履行责任书确定的环境卫生、市容秩序、绿化维护责任，且市容环境卫生行政管理部门、街道办事处(乡、镇人民政府)也要履行相应的组织、指导、协调、监督、执法等职责。
《条例》着重在市民中树立生态文明意识，明确公民应当自觉遵守生态文明建设行为规范。
立法:广泛征求各界意见
记者采访得知，2009年贵阳市人大常委会将《条例》列入地方立法的重点项目，并成立了由常委会主任任组长的领导小组，下设由常委会分管法制工作的副主任任主任的领导小组办公室，具体负责《条例》的调研起草工作。
起草过程中，贵阳市人大常委会领导带队到高等院校、街道社区、乡镇农村进行调研，召开省内专家研讨会，数次征求全国人大法工委有关专家、领导和北京大学部分专家、教授的意见，并学习先进城市有关生态文明建设的经验。
经过反复讨论修改，于2009年5月25日形成了征求意见初稿，并在五易其稿后，于2009年6月11日综合形成《条例》征求意见稿后，向社会各方公开征求意见。
“建设生态文明城市的过程是一个依靠全民自觉参与的过程”；“制定《条例》，应该注重前瞻性、公正性、可操作性”；“《条例》要强化政府各部门的执行力”；“建设生态文明城市是一个长期任务，要把文件变为行动，把蓝图变为现实，要避免因局部利益或眼前利益而随意转向”……《条例》在广泛征集社会各界意见时，市民的建议不乏真知灼见。
贵阳市人大常委会《条例》领导小组根据征求的意见、建议，修改后形成《条例》草案文本，经数次审议和修改后，于2010年1月8日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准了《条例》。
核心:可持续发展
全国第一部促进生态文明建设的地方性法规为什么会在贵阳市产生？记者采访贵阳市人大大常委会相关负责人得知，实践证明，建设生态文明城市，有利于贵阳市深化改革开放、推动科学发展、促进社会和谐，符合民心民意，符合历史潮流，符合贵阳实际；另一方面，生态文明城市的建设，其核心是可持续发展，其实质是经济发展模式的重新选择，即以生态环保型经济的全新发展模式逐步取代传统的、以牺牲生态环境为代价的经济发展模式。因此加强地方立法、健全法规保障机制，既是贵阳市委明确的目标任务，也是生态文明建设不可或缺的部分。
实施生态文明建设立法，就是着眼全局，把改革发展决策和立法决策紧密结合起来，适应有力、有序推进生态文明城市建设的迫切需要，充分发挥地方立法的促进、规范、保障和引导作用。用法规规范赋予生态文明建设应有的法律效力，实现生态文明建设的法定化，可以使贵阳市建设生态文明城市的发展目标得以长期坚持和有效实施，进一步实现经济社会的全面协调可持续发展。因此，制定《条例》具有重要的意义，十分必要。
生态文明建设涉及观念转变、产业转换、体制转轨和社会转型等多个方面，决定了促进生态文明建设立法具有很强的综合性，必须注意突出重点，防止面面俱到。
《条例》抓住影响贵阳市生态文明建设的一些重要方面，虚实结合地进行了规范，特别注意解决现有法律规范存在的共性问题。
《条例》坚持权责统一，重视政府行为对生态文明建设的推动作用，体现公共权力在建设生态文明中的权力和责任，更加注重对法律、法规未作规定的危害生态文明建设的行为的“纠错”，更加注重对权力的制约与监督，切实提高了决策执行力。
此外，《条例》还强调规划、环境及其管理的地位和作用，对生态环境的保护和生态产业的发展进行了明确约束和积极规范。
《条例》还强调对生态文明指标体系和目标责任制的规范要求。这样，生态文明建设指标体系和目标责任制就变得更加契合贵阳市资源环境实际、建设发展实际，更加具有针对性和可操作性。
《条例》突出了生态文明建设的司法保障。《条例》本着更好地实施民事、行政诉讼法律和更有效地保护环境公共利益的目的，有分寸地对环境保护审判机构和环境公益诉讼的相关方面做了明确。
此外，生态文明建设工作重要、关系重大、任务艰巨，必须由政府来统一领导实施，实行政府推动、全社会参与。因此，《条例》赋予了政府推动产业发展，进行污染管理、生态保护、生态文明建设，实施行政强制、行政处罚等相关权力。对各级政府及其部门有效行使生态文明建设相关权力进行了必要的限制和约束，使阻碍、破坏生态文明建设，直接影响城市文明形象的一些突出行为受到制止、处罚，进一步做到有法可依。
理念创新，可操作性强
公益诉讼立法取得突破
中国环境报记者 李成思
对于《贵阳市促进生态文明建设条例》(以下简称《条例》)的出台，中华环保联合会诉讼部部长马勇的整体评价是，《条例》把握了目前我国建设生态文明的大方向，体现了立法理念的创新，制度的构想设计可操作性强。
立法填补公益诉讼法律空白
据了解，2009年5月开始，中华环保联合会在江苏、贵州两地积极开展环境公益诉讼实践，以环保社团组织的身份作为原告主体分别提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
“《条例》对环境公益诉讼做出明确的界定，是对现有法律体系的突破。”针对《条例》马勇做了这样的评价。中华环保联合会开展的两起环境公益诉讼都是在设有环保法庭的人民法院进行的，这些法院对民事诉讼和行政诉讼原告资格进行了拓展，将环保社团组织列为原告之一，才使社团组织开展环境公益诉讼有了客观条件。过去社团组织作为原告提起公益诉讼是按照环保法庭的相关文件规定，而一旦《条例》生效后，在贵阳市以环保社团组织的身份作为原告主体提起环境公益诉讼，将会有法可依。
谈及《条例》的第二十三条，他认为，《条例》对公益诉讼进行明确，这点是赋予了社团组织充分发挥监督作用的一个利器，是对环保部门的环境行政执法的强有力的补充。
马勇认为，第二十三条中“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织”的规定明确了提起公益诉讼原告主体的范围。其中用“环保公益组织”进行界定，无疑使提起环境公益诉讼的原告主体范围扩大很多。只要这个环保组织的宗旨是公益性的，就有权提起环境公益诉讼。
同时，第二十三条对于诉讼的目的规定得十分明确，“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等”。马勇提出，这里并没有涉及到赔偿，而仅仅是强调恢复原状，其立足点和出发点是为了保护环境、消除污染的危险，并达到恢复原状目的，这个理念是比较超前的。
他认为《条例》针对判决强调“恢复原状”，充分体现出环境公益诉讼的“公益性”，是立法理念的一种创新。同时，这么规定的可操作性更强，因为环境公益诉讼涉及到不特定多数人的利益，即使判决了恢复环境原状的赔偿款，但如何使用又将成为一个问题。
有利于形成全社会监督机制
马勇说，《条例》的创新点较多，例如“检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责”。《条例》让司法来监督行政，提供监督建议，更能够充分利用司法和行政的合力使案件达到有效处理的目的。
马勇认为，《条例》的规定还体现出细化的特点，他说如《条例》第十七条规定，“实行生态环境和规划建设监督员制度。在社区居委会、村委会设立监督员，及时发现并报告辖区内破坏生态环境、违反城乡规划的行为。”
马勇解释，建立监督员制度具有很强的可操作性。环境保护要靠全民参与，政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而居住在污染源附近的公众常常是违法排污行为最及时、最有效的监控者。《条例》规定在“社区居委会、村委会”一线设立监督员，监督员及时将信息反馈到环保部门或者向社团组织反映。接到举报后，环保部门能够行使行政手段控制污染，社团组织可以提起公益诉讼使企业付出法律代价，这样能够对违法企业形成全社会监督机制，对污染企业构成强大的威慑力。
马勇说，此次贵阳出台《条例》也会促使在国家层面公益诉讼立法的进程加快。
“《条例》在今后的实施过程中可能出现的问题和效果还需要实践的检验。”马勇透露，他们也将在《条例》正式实施后再进行公益诉讼方面的实践。
相关链接
福建拟立法促进生态文明建设
在2009年11月召开的福建省十一届人大常委会第十二次会议上，《福建省促进生态文明建设若干规定(草案)》(以下简称《草案》)提交会议进行初次审议。
《草案》针对公众关心的生态环境保护、群众知情权等问题做出规定，其中明确要将生态文明建设工作，作为各级政府目标考核以及各级领导干部工作业绩考核的重要内容。
《草案》中明确，福建省政府负责制定生态文明建设指标体系，此体系主要包括基础设施、生态产业、环境质量、政府责任、生态文化以及公众对生态环境满意度等指标。
为了保障公众对生态文明建设的知情权、参与权和监督权，《草案》要求政府及有关部门应及时向社会公开相应信息，具体包括:生态文明建设规划、生态文明建设量化指标及绩效考核结果、生态环境监测结果、财政资金保障的生态文明建设项目及实施情况，以及生态补偿金使用、管理情况等。
