◆中国环境报 记者赵晓 通讯员陈云娟 蒋贤国
浙江省台州市的某纸业公司(以下简称公司)污水未达标排放，但整改态度积极，完善了污水处理系统，在所排污水达标后申请试运行，L 市(县级市)环保局却以市政府已做出行政处罚和地块性质调整为由，发出不予受理的复函。这家公司向台州市中级人民法院提起行政诉讼。经过审理，法院撤销了L市环保局《关于要求生化处理设施试运行的报告的复函》。
作为执法部门的L市环保局为什么在这起行政诉讼中败诉？从表面上看，地块性质调整是环保部门拒绝的理由，但深层次的原因是环保部门在行政执法过程确实存在瑕疵。
缘起
企业整改未能换来试运行
浙江省台州市的某纸业公司于2000年6月开始生产，投产时建有废水处理设施，并通过了“三同时”验收。
2005年3月，当地的L市环保局对这家公司排放的污水进行监督检测，认定未达标排放，于同年5月对其做出限期治理的通知，限于同年11月30日前治理达标，否则将依法做出处理。
期间，这家公司委托有关单位设计了废水处理设施改造方案，又会同其他企业向L市环保局及有关部门提出，将所排污水接入城市污水处理公司管网统一处理。2006年8月，L 市环保局发文，要求包括这家公司在内的各企业完善废水收集及处理系统；污水管网覆盖范围内的造纸企业要确保所排污水早日入网，短期内不能入网的要建设临时性废水治理设施，在当年11月30日前达标排放。
2006年11月27日，L 市环保局对这家公司标排口再次采样监测，认定超标排放。后经有关部门协调污水入网事宜未果，L 市政府于2007年7月13日做出行政处罚，责令这家公司停业。
2007年7月19日，这家公司向L市环保局报告要求扩建污水处理站，L 市环保局一个月内未做出答复。这家公司根据原国家环保总局1988年5月实施的《污水处理设施环境保护监督管理办法》(《办法》于2007年10月8日废止，当时尚有效)第五条规定，自主扩建污水生化处理站。
2007年8月8日，L 市政府做出批复，将这家公司所在地块由原规划工业用地调整为居住用地。同日，公司不服L市政府做出责令停业的行政处罚决定，向台州市政府提出行政复议申请。台州市政府于2007年10月8日做出维持L市政府所作的处罚决定，并责令公司继续整改的复议决定。
2007年10月中旬，这家公司以新增添生化二级处理装置、已完善了污水处理系统、所排污水能达标为由，向L市环保局申请试运行；2007年11月9日，L 市环保局以L市政府已做出行政处罚和地块性质调整为由，做出不予受理的复函。
这家公司不服，向台州市中级人民法院提起行政诉讼。台州市中级人民法院指定由L市临近的T县法院审理。经一审撤销了L市环保局《关于要求生化处理设施试运行的报告的复函》。L市环保局不服，又向台州市中级人民法院提起上诉。经审理，台州市中级人民院做出维持原判的判决。
分析
环保部门工作存在瑕疵
剖析L市环保局败诉的原因有四:
一是未能正确理解责令停业和关闭两种不同的行政处罚。L市政府2007年最初做出的行政处罚是责令停业，而不是责令关闭。责令停业是一种行为资格罚，对于被处罚人行使其权利的剥夺来讲，是暂时的，而不是永久性的，目的是为了纠正错误，改进工作，因此，被处罚人具有“东山再起”的资格。这家公司为争取生产废水达标排放，早日恢复生产，进行污水生化处理技术改造，符合责令停业处罚的处罚目的及意义；与此同时，公司的整改行为也得到了复议机关台州市政府的肯定。
二是行政执法工作尚不规范。首先是选择处罚方式欠考虑。由于未能正确理解“责令停产”的含义，加之考虑到这家公司一旦关闭将承受很大的内外部压力等人性化因素，L 市环保局未向市政府建议适用责令关闭，而是建议适用责令停业。其次是依法行政意识薄弱。这家公司提交要求扩建污水处理站的报告，L 市环保局工作人员仅以个人书面领条的形式接受了公司的污染治理方案。而L市环保局虽然以口头形式答复了对方，但未及时以书面形式做出答复。根据《污水处理设施环境保护监督管理办法》规定即视为被批准，为这家公司胜诉提供了有利条件。
三是当地政府规划欠缺科学性和前瞻性。其一为城市污水处理设施能力设计不足。2005年最初对这家公司提出限期治理后，公司欲把污水经初步处理后接入L市城市污水处理公司处理。因考虑到周边与这家公司类似的造纸企业有3家，排污量大，污水处理公司难以容纳，L 市环保局不得不拒绝这家公司的要求。其二为当地城市规划没有前瞻性，规划随意变更，导致这一后果的出现。
四是原先有关法规存在不足。由于立法原则的改变，原先的环境法律不认为超标排放为违法行为，除加收超标排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款或者责令停业、关闭，给行政机关设定了较大的裁量权，且设定两种处罚方式，缺乏科学性和规范性。现行法律确立了超标即违法的原则，修正后的《水污染防治法》(2008年6月1日起施行)明确规定应责令限期治理，并处罚款；对逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
最终，L 市环保局根据台州市政府的复议决定，以及T县法院和台州市中级人民法院的判决，做出了同意受理这家公司提出的要求，并要求这家公司严格按照L市造纸行业深化整治验收要求及验收程序办理。经检测，这家公司已达标排放。
通过这一实战案例，L 市环保局觉得有必要切实加强环境法律、法规的学习和培训，切实提高依法行政意识和行政执法水平，同时必须进一步规范自身的行政执法行为，完善执法程序和责任追究制度。
