编者按
近年来，随着节能减排要求的日益深入，越来越多的地方开始制订完善地方排污标准，以期更为有效地控制污染、改善环境。下面这篇文章就如何恰当处理地方经济发展与环境保护的关系，制订更为科学、有效、合理的地方环境标准进行了探索，并做出了有益的理论总结，今日特予刊登，以飨读者。
山东省近日在流域范围内取消行业排放标准，实现了省内四大流域综合排放标准的统一，这一做法颇为引人注目。近年来，随着节能减排要求的日益深入，环境标准特别是污染物排放标准在环境管理工作中的作用日益凸显，越来越多的地方开始制订完善地方排污标准，以期更有效地控制污染、改善环境，调整产业结构，促进经济社会发展。
这一过程中有创新，同时也伴随着争议。环境保护与经济发展这一对矛盾在地方环境标准与环境管理的探索与创新过程中可谓此消彼长，互相掣肘。如何恰当地处理地方经济发展与环境保护的关系，并将其反映在环境标准制订过程的宽严相济中，使其充分发挥环境标准在环境管理中的应有作用，是地方环境标准探索和创新的一个核心问题。
统一流域污染物排放标准
■阅读提示
山东省统一流域污染物排放标准的措施主要体现为两个衔接，即排放标准与环境目标的衔接和行业标准与流域标准的衔接。目前，山东省四大流域内所有企业已全部统一排放标准，完成了从行业排放标准到流域性综合标准的过渡。
《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》自2010年1月1日起开始执行第二时段标准，即执行高于国家标准的流域污染物综合排放标准。早在2006年，山东省就开始对省辖南水北调沿线(淮河流域)重点区域和一般区域分别执行上述排放标准。2008年7月起，山东省小清河、海河两流域开始执行统一污染物排放标准。目前，山东省四大流域内所有企业全部统一排放标准，完成了从行业排放标准到流域性综合标准的过渡。
山东省进行地方环境标准创新的显著特点体现为两个衔接:其一，衔接排放标准与环境目标；其二，衔接行业标准与流域标准。
首先，衔接排放标准与环境目标。以南水北调标准为例，排污标准限值的确定是以南四湖及主要入湖河流控制断面水质目标为控制基准的，采用反演法，依据小流域环境容量测算结果，反推上游点源污染物的排放限值，努力做到排放标准与环境目标相衔接。
其次，衔接行业标准与流域标准。统一流域综合排放标准，取消行业排放标准。流域标准第一时段与行业排放标准第三时段相衔接，实现行业排放标准与流域综合排放标准的衔接。
这两个衔接试图解决的，正是我国环境标准体系存在的一个主要问题，即排污标准与环境质量标准的脱节。在流域环境管理中，还存在着行业标准与流域环境容量脱节的现象。这种脱节导致的一个直接后果就是，排污标准的实施不能达到控制污染、改善环境质量的目的，难以充分发挥实现环境目标的作用。
我国环境标准体系面临突出问题
■阅读提示
目前，我国环境标准体系面临着污染物排放标准与环境质量标准脱节和行业标准与流域环境容量脱节两个突出问题。这两个脱节现象，使污染物排放标准不能很好地发挥应有的控制污染、改善环境和调整产业结构的作用。
按照标准的级别划分，我国现行的环境标准体系主要由国家标准、行业标准和地方标准构成。按内容划分，主要有环境质量标准、污染物排放标准、污染物测定方法标准、标准样品标准和基础标准。这些标准在内容上是相互关联的。根据《环境标准管理办法》的规定，上述标准中，环境质量标准和污染物排放标准是强制性法律规范，分为国家标准、行业标准与地方标准3种。其中，环境质量标准是以保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，并考虑了技术、经济等因素，对环境中各类有害物质在一定时间和空间内的允许含量做出的限制性规定。它体现了环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制订污染物排放标准的依据。污染物排放标准是为了实现环境目标和环境质量目标，在充分考虑经济合理性和技术可行性的基础上，对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量所做的限量规定，其直接目的是为了控制污染物的排放量，以达到环境质量的要求，较环境质量标准而言更具有法律约束力。
污染物排放标准与环境质量标准脱节
可以看出，污染物排放标准是为了满足环境目标和环境质量标准要求，对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量做的限量规定，它允许污染源排放污染有最低限额，是提高环境质量的重要手段。污染物排放标准应当与环境质量标准相衔接。
但是，由于目前我国的污染物排放标准基本上都是浓度控制标准，这就造成了环境质量标准与局限于浓度控制的污染物排放标准之间存在脱节。环境质量取决于区域纳污量、环境容量和自我净化能力，它与特定区域的污染物排放累计总和相关。基于浓度控制的污染物排放标准会造成的一个后果就是，即使所有的污染源都达标排放，也不能保证某一特定区域就一定能达到环境质量标准的要求。比如，在同一流域，上游的单个污染源达标排放，符合国家污染物排放标准，但总体流入下游水体中的污染物总量仍然会超过下游区域的环境质量标准，污染物排放标准在此就失去了意义。
行业标准与流域环境容量脱节
行业标准与流域环境容量的脱节主要是由流域环境生态系统的地域性特点以及行业标准的制订依据不相适应造成的。流域生态系统有自身更新、迁移转化的能力，少量进入流域生态环境中的环境污染物能被环境自身消化掉。而当污染物数量超过了流域环境的承载能力时，就产生了污染。所以污染的产生及严重与否和流域的环境容量有关。行业标准是根据环境与经济的综合分析制订的，是现有技术条件下的允许排放限值，它的制订与特定区域特别是流域范围的环境质量标准缺乏有效联系。它是对不同工业行业在排污上的差别标准，从不同行业与企业的工艺特点、污染物排放特征和治理技术等方面来看，具有其合理性。但是它没有考虑到不同地域、不同经济发展水平以及不同接纳地的环境容量和环境功能的差别。
环境标准体系存在的这两个脱节现象，使污染物排放标准不能很好地发挥应有的控制污染、改善环境和调整产业结构的作用。近年来，地方性环境标准不断出台，屡有创新之举，旨在通过多种方式，以更为严格的地方标准修正国家标准与行业标准，解决我国环境标准目前存在的脱节问题，满足节能减排与产业结构调整的需要。环境标准在国民经济产业结构调整中的作用，正日益为各级政府和企业所重视。
地方环境标准的探索与创新
■阅读提示
污染物排放标准与环境质量标准的脱节，与污染物排放标准的宽严程度不合理有很大关系。太湖流域与山东省在流域排污标准方面都是以更为严格的地方排放标准修正国家标准与行业标准，以充分发挥其控制污染、改善环境、推进产业结构调整的作用。
污染物排放标准与环境质量标准的脱节，与污染物排放标准的宽严程度不合理有很大关系。制订与实施更为严格的地方环境标准，是近年来地方环境标准探索与创新的主要特点。就流域排污标准而言，太湖流域与山东省都做出了有益探索。
太湖模式:提高污染物排放行业标准，辅之以总量控制
自2008年1月1日起，江苏省太湖流域执行国内最严格的排污标准《太湖地区城镇地域水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》，它主要针对太湖地区城镇污水处理厂及重点工业企业排放的主要水污染物。一方面，根据太湖流域重点排污行业的特点，提高了重点工业行业的排污标准，规定了流域的主要水污染物最高排放浓度限值。江苏省确定把六大行业“升级提标”重点控制目标确定为COD、氨氮、总氮和总磷4种主要污染物。同发达国家较为严格的水污染物排放标准相当；另一方面，也规定了最高允许排水量限值。对排水量限值的规定在一定程度上可以弥补我国行业排污标准主要依靠浓度控制所产生的一些缺陷。
山东模式:采用环境质量反演法，统一污染物排放综合标准
自2006年开始，山东省先后组织编制和发布实施了《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》等4项地方性流域排放标准。根据环境质量目标，采用反演法，确定上游点源污染物的排放值，分阶段逐步加严，统一流域综合排放标准，在流域范围内取消行业排放标准，以地方性或者区域性综合排放标准划定区域范围内的最低限值。
以地方性综合标准修正行业标准与国家污水排放综合标准，并不仅在山东省一地出现。2008年，《天津市污水综合排放标准》与原执行的国家《污水综合排放标准》相比，主要水污染物——化学需氧量、氨氮、悬浮物、五日生化需氧量和总磷的最高允许排放浓度有不同程度的降低，也就是说，对排污单位污水排放的要求更为严格。
总结上述创新方式可以看出，严格化是其共同特点。提高行业标准，提高综合排放标准，或者借鉴总量控制思路，都是在以更为严格的地方排放标准修正国家标准与行业标准，充分发挥污染物排放标准控制污染、改善环境、推进产业结构调整的作用。
地方标准严格化三问
■阅读提示
严格化的地方标准需要面对的问题包括环境管理的公平正义问题、环境标准制订程序的合理性问题和相关配套政策、技术的支持问题等。但由于地域差别的存在，各地不应简单复制或照搬其他地区已有的经验，而应积极探索适合本地环境状况的有效手段和途径。
制订更为严格的地方性环境标准，无疑有利于地方环境质量的提高。但是，如果不考虑地方经济社会发展条件和行业污染防治技术水平，过高的环境标准将难以被社会所接受，其保证环境质量的作用更无从谈起。环境标准是环境保护与经济社会发展的平衡器和调节阀，如何控制好这一阀门，发挥好其调控作用，是环境标准创新中必须考虑的首要问题。
合理性之问
严格化的地方标准需要面对的第一个问题就是环境管理的公平正义问题。环境标准日趋严格，企业利益、社会经济以及受影响的企业员工的生存与发展都会受到切身影响。统一流域排污标准的做法，一方面可以较为有效地改善环境质量，引导产业进行结构调整；但另一方面，以一刀切的综合性标准取代具有差异性的行业标准，忽视了行业排污特征和行业技术水平，其管理方式是否有失于粗放不免引人质疑，其创新性做法在更大范围内推广的意义也有所降低。
制订程序之问
我国《环境标准管理办法》规定了制订环境标准应遵循的原则与基本程序，但是就地方性环境标准的制订而言，关于如何在标准制订修订过程中考虑技术、经济、社会等因素尚缺乏详细的程序性规定。地方环境标准的制订程序应该得到进一步明确，特别是公众与企业的参与尤为重要。
环境标准的制订是政府公共决策的一部分，直接关系到公众的切身利益。因此，广泛吸引公众的参与，有利于决策的民主化，有利于保护公众的环境权益，同时也有利于环境标准的实施。并且，由于环境标准的专业性和技术性很强，广泛听取专家学者的意见，吸引先进企业参与环境标准的制订，可以保证标准处于技术领先水平，有利于提高环境标准的权威性、科学性和可操作性。
标准实施之问
环境标准是环境法律法规和政策的数字化表现形式，严格环境标准的背后应有相关配套政策和技术进行支持，保证标准的可操作性。
山东省推进流域综合标准的有益之处在于，一是采取试点和分时段推进的方法，给流域内企业留出比较充足的时间进行结构调整和技术改造，从而降低了执行较严格环境标准的难度；二是采取多种配套措施同时推进。比如，在推进流域统一排放标准的同时，山东省出台《全省重点淘汰的落后工艺技术、装备及产品目录》，并且将COD减排责任层层分解落实到每个区(县)、重点企业和重点污染源，强化基层政府的环保责任。此外，山东省还积极加快水质在线监控设施建设，着力提高环境监管能力。
然而，保证严格环境标准的有效实施仅靠行政手段的强制推动是不能持久的，必须辅以激励性手段对其进行保障。例如可以通过建立重污染企业退出机制，保证一些已存在的重化工行业合法企业在产业结构调整中顺利退出。此外还可建立排污权交易制度，激励企业采用更严格的环境标准。
当前，在科学发展观指导下，积极探索中国环保新道路已成为环保工作的鲜明旗帜和重要指南，各地在严格环境标准方面做出了积极而有益的探索和创新并取得了成效，这是中国环保新道路的重要实践，具有重要意义，各地的做法值得认真研究和总结。但我们也应当清醒地认识到，我国各地区经济社会发展阶段不同，面临的环境问题也不同，一个地区的经验不能被另一个地区简单复制或照搬，各地应根据本地区的特点和突出环境问题，以科学的态度和求真务实的精神，积极探索解决环境问题的有效手段和途径。
作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心
