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社会组织发起预防性公益诉讼获立案

面临预防内涵不明、举证困难等诸多挑战,预防性公益诉讼任重道远

2017年08月25日作者:刘晓星来源:中国环境报

     

    图为野生绿孔雀雄鸟亚成体,可见未生长完全的羽屏。 奚志农 摄 

  ◆中国环境报记者 刘晓星 

  历时一个月,北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)为保护“中国最后五百只野生绿孔雀”的栖息地提起的环境公益诉讼获得立案。

  自然之友法律与政策倡导部总监葛枫向记者表示,“这是自然之友首例获得受理的预防性环境公益诉讼案,其诉讼目标是避免野生绿孔雀种群关键性栖息地毁于水电站工程。”

  野生绿孔雀最后完整栖息地面临水电开发威胁 

  野生绿孔雀的濒危程度高于大熊猫。5月22日,云南省环保厅等部门发布《云南省生物物种红色名录(2017版)》,将野生绿孔雀列为极危物种。此前,2013年~2014年,中科院昆明动物所调查发现,云南野生绿孔雀种群数量不到500只。

  目前,野生绿孔雀在云南的核心分布区位于红河流域中上游楚雄州双柏县以及玉溪市新平县。其中,双柏县境内恐龙河州级自然保护区是全球最重要的野生绿孔雀栖息地之一。

  今年6月,致力于推动中国自然环境保护和野生动物保育的民间机构“野性中国”与自然之友、山水自然保护中心等多家社会组织赴云南调查数月发现,红河上游正在建设的戛洒江水电站会淹没野生绿孔雀一部分重要栖息地和热带季雨林,将对域内野生绿孔雀种群生存带来重大风险。

  葛枫介绍说,7月12日,自然之友向云南省楚雄彝族自治州中级人民法院提起诉讼,以中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司为被告,要求判令二被告共同消除云南省红河(元江)干流戛洒江水电站建设对野生绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林、热带雨林侵害的危险,立即停止该水电站建设,不得截流蓄水,不得对该水电站淹没区域植被进行砍伐等。

  云南省红河(元江)干流戛洒江一级水电站(以下简称戛洒江电站)于2016年3月29日开工建设导流洞,总装机容量27万千瓦,计划2017年11月大江截流,2020年底全部机组投产。

  根据环评报告,这家水电站蓄水运行后,玉溪市新平县和楚雄州双柏县野生绿孔雀重要栖息地中的低海拔河滩、河谷以及缓坡林地将被淹没。而且,该水电站建设还配套有清库(即砍伐河道两边树木)、道路修(改)建工程。

  社会组织联合调查认为,上述开发建设活动的叠加效应,将使中国面积最大、连续完整的野生绿孔雀栖息地遭到严重破坏,极有可能造成野生绿孔雀种群区域性灭绝。

  同时,戛洒江电站的建设,还会对陈氏苏铁(国家一级保护植物)、黑颈长尾雉(国家一级保护动物)、蟒蛇(国家一级保护动物)、绿喉蜂虎(国家二级保护动物)、褐渔鸮(国家二级保护动物)、千果榄仁(国家二级保护植物)等多种珍稀保护物种的生存造成威胁,并对红河流域仅存的尚保存较为完整的干热河谷季雨林生态系统造成极大破坏。

  “相关专家调研论证后一致建议,应先暂停戛洒江电站的建设。”葛枫说。

  预防性环境公益诉讼案件少之又少 

  目前我国的环境公益诉讼实践具有明显的事后救济特征,在大部分案件中,环境公益诉讼在对环境的损害实际发生甚至环境危害行为已经完结后才介入,因而其预防作用难以充分发挥。

  被称为“新环保法后环境公益诉讼第一案”的福建南平生态破坏案,被告无证采矿长达3年。国土资源部门虽然数次责令被告停止采矿,但未能实际阻止被告的生态破坏行为,最终造成 28. 33 亩林地的原有植被完全毁坏和消失。

  借鉴美国公民诉讼的预防性与执法性,我国环保社会组织尝试提起预防性环境公益诉讼。

  2015年9月17日,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)向四川省甘孜藏族自治州中级人民法院递交诉状,对雅砻江流域水电开发有限公司提起公益诉讼,成为我国首例保护濒危植物的环境公益诉讼。

  五小叶槭是我国四川的特有物种,按照世界自然保护联盟(IUCN)濒危等级标准,属“极危物种”,处于灭绝的边缘,堪称植物中的“大熊猫”。目前全球仅存500余株,而国外的极少量五小叶槭都是第一次引种后存留在美国的母树繁衍的,但这株母树也于1991年死去。

  如今,这些五小叶槭均处在人为干扰较剧烈的地段,牲畜啃食、人为砍伐以及道路、水电站的修建,均影响着五小叶槭的生存。特别是雅江县雅砻江上的牙根电站即将修建,使得这一濒危物种面临严重威胁。

  为保护这一珍稀物种,绿发会提起公益诉讼,要求依法判令雅砻江流域水电开发有限公司立即采取适当措施,确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏野生植物五小叶槭的生存。同时,还要求依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前,暂停牙根水电站及其辅助设施(含配套道路)的一切建设工程。

  绿发会提起的五小叶槭环境公益诉讼案和自然之友提起的野生绿孔雀环境公益诉讼案针对的都是存在潜在风险的情况,即损害行为还没有发生,是预防性的。

  在采访中,业内专家表示,这两起公益诉讼打好了“提前量”,针对破坏濒危野生动植物于未然之时。此前,环境资源保护方面的公益诉讼往往是污染业已造成,破坏业已实现。有了既定事实再提起公益诉讼,不过是为了事后追责,污染环境或破坏自然资源的后果和代价,已经无法有效弥补。而绿发会和自然之友提起的这两起公益诉讼,针对的却是潜在风险,无疑更有进步意义。

  2015年1月7日,最高人民法院颁布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在第一条规定了预防性诉讼条款,赋予法律规定的机关和有关组织对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼的权利。

  “我们不仅致力于已受损害生态环境的修复,而且积极推动消除风险诉讼,努力将环境隐患消除于前端和萌芽状态。”葛枫表示。

  预防性环境公益诉讼突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念桎梏。然而,环境民事公益诉讼实施至今,司法实践中针对潜在污染环境、破坏生态行为提起预防性环境公益诉讼的案件是少之又少,这与日益加剧的环境危机的现状极不相符。

  预防性环境公益诉讼面临诸多挑战 

  环境污染和破坏具有不可逆性,事后的补救往往耗费巨大甚至徒劳无功。

  为了使环境真正得到切实有效保护,环境公益诉讼需改变以往的诉讼思维,诉讼的重点应该更加重视对于未为的展望。但是,在环境司法的实践中,预防性环境公益诉讼目前仍然存在着预防内涵不明、潜在环境损害程度标准模糊及举证责任不明确等问题。由于我国预防性环境公益诉讼采用高度概括表述为“风险”预防,势必存在诸多“不确定性”。

  在谈到野生绿孔雀这一环境公益诉讼时,葛枫介绍说:“本次诉讼的难点在于,针对重大风险而非已经发生的行为造成的损害,收集证据的困难更大。”

  在采访中,记者了解到,预防性环境公益诉讼面临的另外一个潜在的挑战是,企业的违法排污行为是其生产经营方式的必然结果,若企业的生产经营方式不改变,即使因违法排污行为导致法院的不利判决,发生更严重违法行为的潜在可能性依然没有被消除。

  业内专家表示,为解决这一问题,预防性环境公益诉讼的责任承担方式应当具有源头防范性,不应仅限于要求被告企业停止排污,同时要求企业制订并执行确保违法行为不再发生的具体方案。

  2013年10月,中华环保联合会收到江苏省宜兴市周铁镇徐渎村的群众举报,反映被告将生产废水通过雨水沟排放到厂区外的沟渠,空气中弥漫刺鼻气味,严重影响居民生活、学习和睡眠。

  在中华环保联合会诉宜兴市江山生物制剂有限公司案中,法院不仅判令被告停止排污,而且要求被告按照宜兴市环保局《宜兴市江山生物制剂有限公司整改验收意见》第二条的要求,在本判决生效之日起3个月内制定完善的环境管理体系和制度,落实各项防范措施,坚持环保治理设施长期有效运行,确保达标排放,并在本判决生效满3个月之日起10日内向本院及环保部门提交一份环境整改实施情况报告。

  业内专家建议,“为了体现预防性环境公益诉讼的源头防范性,应该允许环境公益诉讼的原告对被告违反环境影响评价、排污许可证、污染物排放标准等环境法律规定的行为提起诉讼。”


编辑:lidawei