当一群白鸟因为海水的污染而尸横沙滩，当海域附近的人们因吸食被污染的海水患上各种疾病，当沿海的污染迫使人们不得不迁徙的时候，谁来为她们的健康和受害买单？

这不是一个远离生活的话题，这一切已经悄然离我们的生活越来越近。

随着经济的持续快速发展，我国水上交通、石油勘探开发、海洋渔业等生产活动日益繁忙。据官方数据显示，2006年航行于中国沿海水域的运输船舶已达到464万艘次，其中各类油轮超过16万艘次，船舶突发事故引发的重特大溢油风险正在不断加大。

“这几年我也受理过类似的船舶油污赔偿案件，但涉及到外轮还有《1969年国际油污损害民事责任公约》（以下简称《1969年责任公约》）来做法律依据，而国内的船舶则没有规定，国内对船舶油污损害赔偿还没有一个可以用来立法的条文。一旦轮船碰撞没有发生油污还好，一旦发生溢油，对受害人根本无法做到合理赔偿，我们处理这种案件也是困难重重，问题多多。”辽宁邦德信律师事务所主任邱靖对记者感慨道。

船舶油污损害知多少

目前，我国已拥有各类远洋运输船舶逾百万艘，其中各类油轮为162949艘次，平均每天446艘次。随着油轮密度的增加及超大型油轮的频繁出现，中国沿海水域原已十分繁忙的通航环境变得更加复杂，船舶溢油事故风险不断加大，据统计，我国每年要发生上百起水上油污案件，平均每三天就发生一起。

其中，1994年至2003年十年间，在我国沿海水域发生的溢油量50吨以上的溢油事故达30起之多，每次事故都给周边海域的生态环境造成了严重损害。

如1999年3月24日，在珠海附近海域，“闽燃供2”轮因与“东海209”轮发生碰撞而沉没，它所载的589吨货油（180#燃料油）泄漏入海，珠江水域及珠海沿岸遭受严重污染。珠海市花费几千万元建成的人工海水沙滩上，污油厚度达30至40公分，不得已动员了大量人力物力，连油带沙全部运走。据统计，“3.24”珠海重大海上溢油事故给珠海市造成直接经济损失4000多万元，各种清污费用达1000多万元，间接损失难以估量。

近年来，随着石油消耗量的急速上升，我国已经成为石油进口大国。根据海关统计，2003年我国原油进口首次突破1亿吨大关；2004年我国进口原油达1.2亿吨，成品油4000万吨；2005年我国的石油进口量继续增长。庞大的进口石油主要是靠海上船舶运输进入我国境内的，因而在我国海域发生溢油事故的概率大幅上升。

从2001年9月科威特籍油轮“沙米敦”在青岛海域发生的原油泄漏事故，2003年8月5日黄浦江发生的特大溢油事故，以及2005年4月 “阿提哥”轮在大连新港大窑湾水域搁浅触礁事故，接连给我们敲响了警钟，让我们不得不清醒面对来自重特大船舶溢油事故带来的威胁。

“船舶石油泄漏污染事故，往往后果很严重，一些船东即使倾家荡产也无法支付巨额赔偿，我记得几年前处理的一个事故中，船东当时就对受害群体说‘我就一条船，在事故中沉没了，现在把保险公司赔的钱都给你们，除此之外我也没有办法’”。邱靖回忆道。

对海事部门而言，所执行的也仅仅是对违规船舶进行行政处罚，而一旦船舶发生污染事故后，组织清污是法律赋予海事部门的责任。由于清污费用没有稳定来源，常使海事部门处于尴尬的境地。因为没有建立合理的赔偿机制，进而导致资金缺乏，中国海上清污能力一直处于较低水平，清污设备严重不足，几乎没有一条能适应于恶劣海况下在开敞水域作业的大型溢油回收处理船。

因船舶未进行保险而没有赔偿能力的现象给海事部门进行事故处理造成了极大的困难，于是有的地方海事局开始对国内航线船舶执行强制油污保险。

国际油污赔偿示范

一般，船舶油污损害赔偿采取由船东和石油货主共同承担的原则。国际海事组织（IMO）《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》和《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约1992年议定书》，构成完整的船舶油污损害赔偿机制。船东赔偿责任限额最高为5970万个“特别提款权”（SDR）（约合6亿元人民币）。油污基金赔偿限额最高为1.35亿个“特别提款权”（约合14亿元人民币）。有了这套赔偿机制，大部分船舶溢油污染损害都可以得到比较充分的赔偿。

由两个公约构成的这套赔偿机制运行二十多年来，已被实践证明是科学的和行之有效的，得到了世界上越来越多的国家的认可。已有96个国家加入了《1969年责任公约》，72个国家加入了《1971年基金公约》，62个国家加入了《1992年基金公约》，几乎囊括了世界上所有的石油进口大国，有800多家石油公司向国际油污基金交纳摊款。公约的缔约国发生的船舶油污损害，基本上都可以通过国际赔偿机制获得赔偿。

目前，在油污损害赔偿方面，世界上主要有三种类型的法律机制：公约体系、美国OPA模式及加拿大的两套并存机制。

1.    责任公约与基金公约体系。

截至到2006年5月，一共有93个国家加入了《民事责任公约》又加入了《基金公约》，这93个国家中，大多数国家都完全采用国际油污赔偿机制。各个缔约国按照《基金公约》的规定，每年向基金提供对油污基金有摊款义务的任何人的名称及该摊款人收到的摊款油量，由每一摊款人直接向基金缴纳摊款（或由国家统一缴纳）。目前，世界上90%的国际航线货轮都投保了P&I险，其中就包含了油污险，有了船舶保险和油污基金作双重保证，大多数的油污事故的清污费和污染损失费用都可以获得赔偿。

2.     美国国内油污赔偿机制。

目前，完全依靠国内一整套油污赔偿机制运转的主要是美国。美国因嫌《1971年基金公约》的赔偿限额太低而没有参加该公约。在1989年的特大油污事件发生之后，美国制定了《1990油污法》（OPA90）。按照OPA90，美国建立了溢油责任信托联合基金（OSLTF），该基金来源与四个方面： ① 来源于对国内石油生产或进口石油的税收，当基金达到10亿美元时，停止征收，当基金不足10亿美元时，再恢复征收。 ② 从财政投资的增值利润中提取。 ③ 从船东的赔款中提取。 ④ 来源与事故责任方支付的罚款和民事诉讼费。基金的83%来自上述第①项，约17%来自第②、③、④项。 OSLTF基金由国家防污基金中心管理，隶属于美国海岸警备队。主要用于支付发生船舶溢油事故后的清除费用，事故的调查评估费用，赔偿各种损失等。此外，基金还用于支付研究和发展费用基金金管理人员的日常开支。

3.    加拿大的双基金赔偿机制。

现在，使用国际国内两套基金的赔偿机制的主要是加拿大。加拿大于1971年通过加拿大航运法修正案，建立了海上污染赔偿基金，并在1987年立法修改，以新的船舶油污基金（SOPF）来替代原来的基金。由于加拿大本身也参加了《1992基金公约》，这样加拿大实际上有国际国内两套基金，其国内基金主要是用于弥补《1992基金公约》不能补偿的部分，也是来源于石油公司的摊款。石油公司缴纳的摊款油SOPF统一管理，统一向《1992基金公约》缴纳摊款。发生溢油事故后，由SOPF先支付清污费和赔偿，然后再一次向船舶所有人和国际基金索赔。事故责任者—船舶所有人的责任限制与《1969年责任公约》相同。

而今，世界上未加入《1992年基金公约》又未建立国内基金的国家只有中国、巴西、危地马拉、多米尼加等十几个国家。作为一个石油进口大国，尽快建立中国船舶油污赔偿机制已成为迫在眉睫之事。

海上“交强险”迫在眉睫

“中国今后面临的海上防油污形势日趋严重。一方面，中国石油进口量不断上升，抵达中国沿海港口的大型油轮越来越多，发生船舶重大油污事故的概率在增加；另一方面，在中国内海，大量个体油轮涌入市场，这些船舶水平差，存在着不安全隐患。”大连海事大学、中国著名海商法专家司玉琢教授忧心忡忡。

针对国际上拥有的一套较为完整的油轮油污损害赔偿体系、事故赔偿和索赔机制，使溢油事故得到有效清除；司玉琢认为，中国已经加入了世界贸易组织，做好海上防油污染管理与国际接轨，按照国际规则运作十分必要。

自 2 0世纪 60年代末开始，国际公约和许多国家的法律都对油污损害的民事责任作了区别于一般海事责任的特别规定。我国虽然先后参加了1969年和 1992年的“国际油污损害民事责任公约”(以下分别简称1969CLC、1992CLC)，但对无涉外因素的沿海运输船舶油污损害赔偿，目前尚无专门适用的法律。

据悉，国务院重新制定即将出台的“防治船舶污染海域条例”，将为中国建立公益性的船舶油污损害赔偿基金提供法律支持。

司玉琢分析说，即将出台的条例的最大亮点是它填补了我国关于油污赔偿责任立法的空白，具体规定了油污损害的赔偿制度，解决了损害水上环境的主体应该怎么赔偿的问题。另外在海事部门的努力下，我国也将依法建立公益性的船舶油污损害赔偿基金，在这个条例中，油污损害赔偿的范围、赔偿顺序都将被具体规范。

中国海事局常务副局长刘功臣则做了进一步介绍，“防治船舶污染海域条例”将主要涉及两方面内容：一是建立船舶油污损害赔偿机制，要求船舶所有人对船舶进行强制性保险；二是设立油污赔偿基金，以确保污染水域清污及时，资金有保障。

对此，著名的海事专家徐国平律师补充道，我国当前立法中没有广泛建立船舶油污强制保险制度，船舶投保油污责任险完全本着自愿原则。由于船舶方油污责任保险意识淡漠，保险市场油污责任保险服务还不完善，我国不适用1992年《民事责任公约》强制保险规定的船舶，大多没有取得油污责任保险，这些船舶一旦发生油污事件，没有责任保险人作为赔偿主体，民事责任人赔偿责任的履行得不到保证。

他认为，为保障民事责任人赔偿责任的履行，我国船舶油污损害赔偿立法有必要建立强制保险制度，保险金额与民事责任最大限额一致。

这些观点，无不在阐述着一件事情，就是期待国家建立完整的法律、法规体系，来更好的处理溢油事故保护海洋生态环境。

让人欣喜的是，在今年两会上，全国政协委员、中国海事局常务副局长刘功臣带着郑重的心情向大会递交了《关于加强溢油应急体系建设的建议》，其中，第四条这么写道：建立实施船舶污染损害赔偿机制，按照“船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险”的原则，建立实施包括船舶油污强制保险制度、船舶油污基金制度以及船舶污染损害赔偿机制在内的我国国内船舶油污赔偿机制。

很长一段时间以来，海事、司法、保险、院校等方面的100 多名专家们一直都在呼吁，中国应尽快建立船舶油污损害赔偿机制，以保护海洋环境免遭破坏，但油污损害赔偿机制、油污赔偿基金却在一年一年的期待中迟迟不出台。

作为一个石油进口大国，中国要建立船舶油污赔偿机制，真的是迫在眉睫，这是个不争的事实。