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山东邀请省内外专家学者为环境司法建言献策

生态环境损害如何得到更及时的救济?

2019年07月25日作者:周雁凌 董若义来源:中国环境报

  ◆中国环境报记者 周雁凌 董若义

  “生态环境损害赔偿制度与检察机关提起的公益诉讼如何有效衔接?海洋生态损害案件如何加强司法救济?山东省在生态环境损害赔偿制度改革试点中有哪些成功经验值得借鉴?”日前,省内外各路专家学者汇聚在山东省济南市,围绕环境司法各领域存在的难点和问题,热烈交流探讨,积极建言献策。

  山东省生态文明研究会副会长张锋在会上指出,环境司法专门化,是新时代环境司法的机遇,也是挑战。如何在个案中协调不同的理念,如何处理环境案件多重法律关系属性,环境案件如何统一裁判规则,需要各学术团体、各高校充分发挥智库作用,更好地配合环境资源的立法、司法和执法工作。

  衔接行政执法与环境司法,确保生态环境损害及时得到司法救济

  “生态环境治理法制机制建设应当坚持科学、理性、务实的精神逐步推进,不仅需要进一步完善政策、立法,更重要的是司法、执法、涉外法治合作乃至公民法治意识培育等诸多方面进行系统化建设。当前,我国的生态环境治理法制机制尚需进行必要延展,在一体化视域下,应重视生态环境治理法制机制的重构。”研讨会上,海南师范大学法学院教授张霞就生态环境治理法制机制建设提出自己的见解。

  环境司法与行政执法的衔接机制尚不完善,在这一点上,张霞的观点与中国农业大学法律系副教授刘明明的想法不谋而合。

  刘明明指出,我国在《水土保持法》《水污染防治法》等法律中明确赋予了行政机关责令生态环境损害赔偿义务人限期治理、责令赔偿损失的职权,检察机关提起环境公益诉讼则是推进损害赔偿的有力保障。但在生态环境损害赔偿制度试行期间,出现了生态环境部门与检察机关沟通不畅、职责不清等问题。

  “如果两者衔接不当,不仅会造成行政和司法资源的低效率和浪费,还可能导致生态环境损害不能及时获得救济。因此,当前亟待建立更加有效的衔接机制,充分发挥行政机关的高效率和检察机关的法律监督优势,为生态环保提供更加强有力的法制保障。”刘明明说。

  在密切衔接的具体对策上,刘明明提出了四点建议。首先,检察机关要选择好提起公益诉讼的时机。鉴于尊重赔偿权利人的处分权,同时也为了避免资源浪费,建议检察机关可在磋商无果、同时赔偿权利人不积极提起生态环境损害赔偿诉讼的情况下,启动提起环境公益诉讼的程序。

  其次,检察机关要选择好提起诉讼的类型。针对生态环境损害案件,可视情分别提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼或者行政公益诉讼。尤其是行政机关不依法履行职责的,检察机关可依法向人民法院提起行政公益诉讼,督促行政机关积极作为。

  再次,检察机关要对磋商协议加强法律监督。因磋商协议涉及到国家对自然资源的所有权以及民众对生态环境的公共利益,检察机关应当履行法律监督职能,防止磋商协议损害国家利益和公共利益。

  最后,要进一步完善两制度衔接的配套措施。如赔偿权利人应告知检察机关有关磋商的事宜;磋商期限应予以明确界定,期限内未达成磋商协议的,应提起赔偿诉讼;为避免不当磋商导致生态环境损害救济不善,应赋予检察机关对磋商协议实质性内容进行监督的权力等。

  对环境诉讼案件的执行路径进行制度设计,促进公益诉讼案件裁判内容的实现

  研讨会上,中国海洋大学法学院副教授时军就我国环境民事公益诉讼案件的执行路径提出了自己的思考。

  她认为,环境民事公益诉讼涉及的利益主体广泛而且不确定,执行目的的公益性决定了这类诉讼要实现的目的比较特殊,也就使得环境民事公益诉讼案件在执行中要面对更加复杂的客体,执行程序需更加完善。

  “环境民事公益诉讼往往是因为环境受到损害才提起,而环境损害通常很难使环境‘恢复原状’。因此,生态修复是实现环境公益目的的主要方式,而环境公益诉讼案件的执行内容也应以生态修复为主。”时军说。

  不过,环境民事公益诉讼案件在具体执行中面临不少现实困境。如,我国各地在实践中尚缺乏统一的生态修复程度的验收标准,造成无法准确评估修复成果;诉讼执行法律依据存在缺失,执行中缺乏独立司法权的保障和有效的公众监督,一定程度上加剧了执行难等。

  时军建议,探寻适合我国现阶段环境民事公益诉讼案件执行程序的现实路径,应从完善法律依据、明确责任主体、加强公众监督等方面,对案件执行内容和执行程序进行具体的制度设计,以

促进公益诉讼案件裁判内容的实现。

  “在执行过程中,必须充分发挥执行监督的作用,通过立法明确执行监督主体、监督范围和监督程序。”时军说,首先,可在法院执行机构设立一个执行监督的部门,对具体的执行过程进行全阶段的监督。其次,赋予环境民事公益诉讼原告方、利益相关人、环保组织和专家等对执行情况进行监督的权利。再次,加强外部监督,自觉接受社会公众、人大、检察机关、舆论、地方政府及生态环境主管部门等的监督,将环境民事公益诉讼审判及执行流程通过信息平台予以公开,实现对环境民事公益诉讼案件执行程序的有效监督。

  在海洋生态损害司法救济方面,中国海洋大学法学院副教授梅宏认为,涉海环境案件对司法专门化有更为迫切和具体的需求。涉海环境案件包含利益的复杂性,需要司法统一尺度;国家主权或主权权利的行使,需要特殊的程序设计;流域-海域生态环境损害案件的管辖权冲突亟待解决。特别是,海洋生态环境损害赔偿诉讼与涉海环境公益诉讼的关系及其程序衔接,不仅需要在涉海环境案件司法专门化建设中予以明确,更需要法学界做出深入的研究。

  积极探索分步推进改革试点,完善生态环境损害赔偿制度

  近年来,在生态环境损害赔偿制度改革与环境公益诉讼方面,山东省作出了积极探索。

  山东省生态环境厅大气环境处处长张金智介绍,山东省是生态环境损害赔偿制度改革试点省份之一,省委、省政府高度重视,专门成立了由分管省长任组长,分管秘书长和省生态环境厅厅长任副组长,省高院、省检察院等14个单位负责人为成员的试点工作领导小组,制定实施方案,按照“筛选确定案例、开展案例赔偿磋商、视情分类处理、开展生态环境修复”的路径分步推进试点。

  按照计划,山东省要求每个设区的市政府及其指定的部门或机构原则上每年至少完成两例生态环境损害赔偿案例实践。省司法厅发布了《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册(山东省)》,公告省环境保护科学研究设计院有限公司等5家机构取得环境损害类司法鉴定许可证,业务范围覆盖污染物性质鉴定、空气污染环境损害鉴定等5个专业,为生态环境损害赔偿提供司法鉴定保障。

  张金智指出,在试点实践推进过程中,也出现了一些困难和问题。如,试点确定的适用范围门槛相对较高,导致案例筛选存在一定困难;环境损害司法鉴定涉及领域广、污染物众多,但鉴定资质申请的门槛过高,无法满足司法鉴定需求;鉴定评估流程复杂,不利于制度改革;省和设区的市政府、人民检察院和社会公益组织均可以提起生态环境损害赔偿诉讼,目前尚无关于其顺位问题的明确规定等。

  针对这些问题,张金智建议,将来生态环境损害赔偿制度改革全面推开后,应适当降低或确定更为具体的赔偿制度改革适用范围。建议从国家层面出台指导意见,允许省级生态环境部门推荐3至5家单位或机构以签约实验室或合作的方式申请环境损害司法鉴定资质,以解决目前阶段损害鉴定评估机构偏少、费用高、周期长等问题。

  此外,可参照环境影响评价的做法,对生态环境损害鉴定评估实行分级,损害程度严重的,编制鉴定评估报告书;损害程度一般的,编制鉴定评估报告表;损害程度较小的,可直接出具鉴定评估意见书或专家意见,以简化鉴定评估工作流程,提高生态环境损害赔偿执行效率。

  在诉讼主体优先顺位上,张金智建议,在国家层面建立生态环境损害赔偿诉讼制度时,明确省和设区的市政府提起生态环境损害赔偿诉讼的优先地位,同时,省和设区的市政府可以根据实际情况,支持人民检察院或社会公益组织提起诉讼。

  “大部制改革以后,生态环境部门的职责更多转向执法监管,在生态环境损害赔偿领域,改革后的自然资源(含海洋、林草)、水利、农业、畜牧等部门更有发现案例、提起赔偿的能力。我们将发挥他们的职能作用,将生态环境损害赔偿工作向深层次、宽领域推进。”张金智对记者说。


编辑:霍桃