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深圳构建生态环境保护法律制度框架

将法治思维植入发展基因

2020年08月31日作者:张晓波 黄蕾来源:中国环境报

  自1992年7月1日全国人大常委会授予广东省深圳经济特区立法权以来,深圳先后出台20余部生态环境类法规和40余部地方标准、技术规范,初步形成了具有深圳特色的生态环境法规标准体系。

  ■背景

  环境立法历经坎坷

  二十世纪八十年代,深圳环境污染、破坏的历史欠账较少。在引进“三来一补”经济时,深圳明确提出“重污染项目原则上不引进,倡导发展科技含量高、无污染或污染小的项目”。

  整个二十世纪八十年代,地方的环境立法进展缓慢。这一时期,各地主要是以执行国家的环境法律法规为主。

  以1989年《环境保护法》颁布为标志,从中央到地方的环境立法进入快速发展期。但受制于地方立法的权限,以及立法认知上的偏差,地方环境立法的质量普遍不高,重复立法、宣示立法问题突出,缺少地方特色。

  面对这一现状,深圳环保立法工作坚持立足深圳实际,确立了预防为主的原则,将“严格控制新污染破坏”作为工作的重点。

  1992年,深圳获得经济特区立法权后,环境保护地方法规体系的构建进入快车道。

  ■做法

  铁腕保护生态环境

  设机构,组团队,出成果。1993年初,深圳市环保局增设政策法规处,负责全市环保政策法规调研、环境立法起草及环境执法工作。当年出台的《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》是深圳取得地方立法权后制定的首批法规之一。

  1994年9月,《深圳经济特区环境保护条例》出台,规定自然资源开发者必须缴纳生态补偿费、处罚措施体现预防优先原则……成为当时体系最完整、处罚最严厉的环保地方性法规。

  《深圳经济特区饮用水源保护条例》《深圳市基本生态控制线管理规定》则成为对饮用水水源地实行水源保护区划定和基本生态控制线保护。

  一项项制度建立,一条条法规形成,一部部法律实施……

  立法是基础,严格执法让立法有了生命力。深圳在经济快速发展的同时,对环境违法“零容忍”,严格按照“有法必依、执法必严、违法必究”的要求来开展行政执法活动。1997年,原深圳市环保局按照法定程序,关闭了已有40年历史的深圳市水泥厂。2000年后,深圳相继开展了“违法养殖清理行动”“保障群众健康环保专项行动”“雨季行动”“蓝天行动”“雷霆行动”“春雷行动”等专项治理行动。

  经过多年努力,深圳逐渐构建了“行政、民事、刑事”三位一体的环境违法追责体系。在行政责任追责方面,2017年,深圳持续开展“利剑”系列生态环境专项执法行动,共查处各类环境违法案件8463宗,处罚金额达7.04亿元,执法力度位居全国地级以上城市前列;在民事责任追责方面,2018年,深圳市发扬敢闯敢干的“特区精神”试行生态损害赔偿制度,制定各项制度“深圳版”,建立司法行政等部门“责任制”,2019年深圳市生态环境局与深圳某企业签订深圳市首份生态环境损害赔偿协议,涉案金额900余万元,并入选2020年全国生态环境损害赔偿磋商十大典型案例;在刑事责任追责方面,多家企业被移送公安,追究刑事责任、判刑,2016年—2019年统计数据显示,深圳法院共审结涉环境资源类刑事诉讼一审案件共142宗。

  对违法行为重拳出击,对守法企业激励服务。2013年,深圳开展重污染企业信用等级评定。对污染企业按绿牌、蓝牌、黄牌和红牌评定环保信用等级,并采取相应激励约束措施。

  2016年,深圳在全国首推“道歉承诺”,推行行政处罚案件认错认罚从宽制度,“违法者主动道歉承诺从轻处罚制度”,给了违法企业自身一个改正的机会,敦促违法企业用沉甸甸的责任体现企业的担当,用实实在在的效果检验道歉的诚意,用环境质量的改善兑现自己的环保承诺。截至今年6月,深圳共有1205家企业因环保问题在深圳特区报等主流媒体上公开道歉并作出守法承诺,大大提高了行政处罚效率,也显现了环境法治宣传教育和社会导向作用。

  ■启示

  法律为绿色政策护航

  今年深圳市人大正在审议的《深圳经济特区绿色金融发展条例》率先创设绿色信贷、绿色投资以及投资后管理制度,压实金融机构的事前防范、事中审批和事后监管的责任。专章设立上市公司环境信息披露制度,压实上市公司环境信息披露主体责任。创设环境污染强制责任保险制度,压实保险公司环境风险防控服务责任。

  从实施“绿色信贷”政策,到开展“举报违法排污者”活动,从推行“环境监督约谈制度”到实施污染治理设施运营企业“环保监督员制度”……深圳将法治思维植入发展基因。这些法律规范通过强化职权、促进创新、保障依法行政,充分发挥特区环保法规、规章对环保工作的规范、指引和保障功能,为深圳依法管理环境奠定了良好基础,有效改善和提升了特区环境质量。

  生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南认为,深圳制定的特区法规、规章中三分之二是在国家相关法律法规尚未制定的情况下先行先试完成的。

  确如王金南所说,深圳生态环境立法起步早、数量多、质量高、体系化和创新性强,生态环境执法的机制和手段建设,有许多“第一”和“首创”。率先开展环境保护行政执法责任制试点;首创“按日计罚”和吊销排污许可证后处理制度;首创违法者主动公开道歉承诺从轻处罚制度,增强公众监督威慑力;率先推动“查管分离”执法模式改革,探索深圳特色环境监管执法模式;率先开展环境损害鉴定评估试点,成立环境损害鉴定机构;创设了排污权交易、购物袋有偿使用、环境违法行为有奖举报等激励型制度,均被国家、省级立法中吸收采用。

  深圳多措并举,推陈出新。截至 2020年上半年,深圳市共制定环境领域的地方性法规有 20余部,约占全部地方性法规的 10%,涉及资源利用、市容市政、污染防治、自然环境保护等多个方面,以及40余部地方标准和技术规范,形成了具有深圳特色的、与国家法律和广东省地方法规相配套的生态环保法规标准体系。

  深圳环境管理有了法治思维的护航,环境质量实现不断提升。目前,全市空气质量连续7年排名全国168个重点城市前十位。

 

编辑:霍桃