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环保裁执分离还应明确哪些问题?

——临海市盛辉奶牛养殖场案例引发的思考

2017年05月02日作者:杨金国来源:中国环境报

    杨金国

  ■ 案例综述

  浙江省临海市盛辉奶牛养殖场于2011年经临海环保局审批,存栏为300头奶牛的建设项目,但该养殖场在养殖过程中未按照环评审批要求做好“三废”处理,一直未达到环保验收要求。临海环保局于2014年6月27日以违反“三同时”制度对其行政处罚,责令停止生产(养殖)并处罚款2万元。

  由于该养殖场未履行环保处罚决定,临海环保局于2014年11月提请市人民法院强制执行。临海市人民法院于2014年11月28日下达行政裁定书,裁定准予强制执行。

  2016年4月,临海市环保局会同当地政府对该养殖场进行检查,发现其未停止养殖且超过环评审批的存栏量(实际有500余头奶牛),部分牛粪露天乱堆放,奶牛排泄的尿液收集后流入废水处理池,最终排入山脚下河道.监测报告显示排放口氨氮80.7mg/L,河道水质COD、氨氮、总磷等也超出相关标准。

  2016年6月8日,临海市环保局书面向市人民法院申请恢复执行环保处罚。市人民法院于6月8日对该养殖场下达行政执行通知书,要求在10天内自觉履行停止养殖,如不停止,将采取停水停电等强制措施。

  此后,临海市人民法院、环保、畜牧等部门会同当地镇政府多次到该养殖场督促落实停产决定,并积极帮助联系奶牛销售。

  由于场主思想未到位,奶牛转移困难。且因停电后,冷水空调和取奶器无法工作,牛棚温度升高、奶牛涨奶均要造成奶牛死亡,后果比较严重,很难实施停电等强制措施,因此一直未执行到位。

  2016年7月13日,临海市环保局及当地政府组织相关人员对该养殖场采取停电措施,查封配电箱,并督促业主加快奶牛外售,尽快落实停止养殖的决定。当夜,养殖场主擅自撕毁封条,启动配电箱。7月15日,临海市环保局对养殖场的养殖设备,包括配电箱、自备发电机、吸奶器等重新查封;并对上一次养殖场撕毁封条立案调查,并移送司法机关。

  随后,临海市人民法院对养殖场主进行司法拘留15天。至当年7月底,该养殖场养殖奶牛全部处置完成,停止养殖。

  目前,浙江省部分地市人民法院正在推行环保行政处罚强制执行实行裁执分离,即法院对环保申请的强制执行进行审核,出具裁定书,罚款由法院负责追缴,但行为罚的强制执行由环保部门自行执行,如责令停产,责令停止养殖等具体处罚行为由环保执行。

  但笔者认为,在推行裁执分离前有几个问题需进一步明确。

  1.裁执分离是否有法律依据?

  《行政处罚法》第五十一条:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可采取下列措施:(三)申请人民法院强制执行”。从法律角度来说,强制执行的权力是赋予给了人民法院,人民法院是行政处罚强制执行的主体。

  在2014年12月22日浙江省高级人民法院《关于依法审理、执行环境资源行政案件若干问题的纪要》中第六点关于环境资源非诉行政执行的“裁执分离”第二十三条明确:“推动建立‘裁执分离’下的多部门联动执行机制。各地方法院就推进环境资源非诉行政案件“裁执分离”,积极与政府、环保部门等进行协商与沟通。对已经推行环保非诉行政执行‘裁执分离’的地区,法院要积极会同环保部门向当地党委政府汇报沟通,共同推动建立政府主导、多部门参与的联动执行机制,特别是推动与电力、供水等部门会签协商执行文件,以停电停水为突破口,有力保障责令停产停业等行政决定的强制执行效力。”

  由此可见,裁执分离仅为会议纪要形式明确的一种探索,在法律层面还缺乏相应的规定。

  2.强制执行以谁的名义执行?

  台州市环保系统在探索裁执分离的过程中,走在了浙江省前列,早在2013年,台州市中级人民法院就联合市环保局下发《关于印发〈关于加强环保行政决定非诉执行工作的意见〉的通知》(台中法[2013]69号)。

  该通知明确,《强制执行公告》送达后,环保部门应当按照强制执行方案组织强制执行,对于重大复杂案件,环保部门可以报请政府牵头组织强制执行。对被执行人拒不停止生产实施的罚款及人身限制措施,仍由人民法院执行。

  这可以理解为,一般环保行政处罚案件的强制执行由环保部门在人民法院出具裁定书后,由环保部门组织实施,罚款及人身限制由人民法院执行。

  具体到开头案例中,停止生产或者停止养殖的具体执行由环保局实施,对业主的司法拘留由法院实施。但是环保部门在现有的人力、物力状况下,对很多执行案件术手无力。

  此外,供电部门因为是合同供电,对处罚单位停电后担心可能面临法律风险。因此供电部门只认两个依据:一是市政府出具停电通知;二是人民法院出具停电执行函。环保部门自行与供电部门协调,难度较大。

  在上述案例中,特别是畜禽养殖行业,如果没有法院牵头,环保与相关部门协调难度大,养殖奶牛处置困难,环保部门对畜禽养殖行业的强制执行根本无法执行。

  3.执行不到位追责哪个部门?

  如果环保部门、人民法院均程序到位,但最后实质性的停产措施未到位,造成的后果是该由法院承担呢?还是由环保部门承担?

  按照法律规定,是由法院承担相关责任。然而从“裁执分离”角度,又应该是环保部门承担。

  这部分的责任在相关文件中均未具体规定。鉴于当前环保责任风险进一步加大的前提下,是否还是实行环保裁执分离是值得商榷的问题,仅仅是规范性文件的探索,根本替代不了法律赋予责任单位的现实责任。

  作者单位:浙江省临海市环保局


编辑:姚超