中国环境网系列活动|环境共...
法治频道
您当前的位置:中国环境网>法治>新闻

应按照行业分类确定环评文件类型

——以某建设项目将燃煤蒸汽锅炉改为煤气发生炉后引发的行政复议为例

2019年09月03日作者:张玉宇 赵宇来源:中国环境报

  ◆张玉宇 赵宇

  基本案情

  不服行政处罚结果,企业要求行政复议

  2016年,某单位的纸制品加工建设项目环评文件已在原A市B县环保局备案。B县环保局并为此出具审查意见,证明这一建设项目符合污染防治的各项要求。

  为减少大气污染物排放,2018年,这家单位将原燃煤蒸汽锅炉改为煤气发生炉,用于纸制品烘干和采暖,其纸制品生产过程并无化学处理工艺,其营业执照中获得批准的经营范围仅有纸制品,并无其他产品。

  2019年8月8日,A市生态环境局在执法检查中认为,煤气发生炉属《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《环评分类管理名录》)中的第93项煤气生产业,应当按照这一名录的要求编制环评报告书,并经审批和竣工验收后,才能投入使用。然而这家单位新安装的煤气发生炉并没有经环评文件审批,之后也没有经过验收即投入使用。A市生态环境局认定其行为违反了《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》有关未批先建和未验先投的规定,遂做出两个处罚决定,分别处罚款1300元和30万元。

  这家单位不服,申请复议。

  争议焦点

  新安装煤气发生炉是编制环评报告书还是登记表?

  众所周知,假如A市生态环境局认定B县环保局适用法律正确,即新安装煤气发生炉应当编制报告书,那么这个煤气发生炉的环评报告书就得经审批,其污染防治设施还得经竣工验收才能投入使用。未批先建和未验先投就可以给予处罚。

  如果相反,这家单位新安装煤气发生炉后,仍从事纸制品加工业并无化学处理工艺,应当按《环评分类管理名录》第29项编制登记表,那就既没有未批先建的处罚,也没有未验先投的处罚。

  显然这个复议案件的主要争议是,纸制品加工单位新安装煤气发生炉,应当按煤气生产行业编制报告书,还是以污染物种类发生改变为由,仍按纸制品行业编制登记表?

  讨论中,第一种观点认为,首先,煤气发生炉与煤气生产所产生的污染物种类相同,其污染防治措施就应当相同,从污染物实际排放上考虑,就应当按照煤气生产行业同样对待,应当编制报告书。

  其次,煤气发生炉确实有煤气产生,产生就是生产,因此又符合《环评分类管理名录》中第93项的字面意思,也应当编制报告书。

  再次,根据《环评分类管理名录》第五条“跨行业、复合型建设项目,其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定”的规定,这家纸制品加工单位属跨纸制品和煤气生产两个行业的情形,更应当编制报告书。并认为前述三点的逻辑是环评及其审批的通用规则。

  第二种观点与第一种观点正好相反,并争执不下。

  第二种观点认为,煤气发生炉与煤气生产行业所产生的污染物种类相同,其污染防治措施也可以相同,但不等于环评文件的法定形式必然相同。登记表或者后评价备案,甚至后期的监管,均能够实现有效管理。其次,产生并不等于生产。生产是指利用工具创造更多的生活资料。煤气发生炉仅为纸制品加工过程中的工具,并不能改变其行业属性。再次,只生产纸制品,并无生产煤气的想法和打算,也说明这家单位并不属于“跨行业”的情形。

  结论

  无明确判断标准时,应回到原则规定去做合理理解

  笔者同意第二种观点,认为两个处罚决定属适用法律错误。

  理由一,《环评法》第十六条第(一)项规定,对可能造成重大环境影响的建设项目,应当编制报告书,对产生的环境影响进行全面评价。

  笔者认为,纸制品加工单位改变燃烧方式,新安装煤气发生炉,更有利于改善大气环境,即使可能产生新的污染物也更加可控,不可能构成法律所说的重大环境影响。如果确有必要要求其重新履行或者完善环评手续,也应当以纸制品加工的登记表或者后评价的备案形式完善。

  理由二,生产,是指利用工具创造更多的生活资料。产生并不等于生产。申请人安装煤气发生炉确实产生煤气,但并不能改变其纸制品的行业属性。也就是说,申请人只生产纸制品,即使利用煤气发生炉作为烘干和采暖的工具,也不能将其归入煤气生产行业,从而改变其环评文件的法定形式,并因此违法增加其义务。

  理由三,按照《环评分类管理名录》确定环评文件的法定形式,笔者认为首先要确定建设项目所属行业,其次还要符合其中的具体描述。对于“跨行业、复合型”的认定标准需要进一步细化、明确,甚至需要获得立法文件的进一步指引,如此才能更加合法合规。

  如果按照第一种观点,其逻辑是环评及其审批的通用规则的话,容笔者虚拟一个事例,以证明这个逻辑可能带来的不合理。

  一个19张床位的小诊所本应当按登记表编制环评文件并备案,无需审批也无须通过竣工验收。但是,诊所通常都会提供药剂配制或者中药加工服务,因此可能跨入制药行业编制报告表。这个报告表必须经审批,还得通过竣工验收,如有违反还可能受到处罚。如果这个小诊所用煤气发生炉取暖,它就又兼具煤气生产的行业属性,它的环评文件就变成了最高等级的报告书。根据工商注册管理规定,这家诊所就可以合法地经营煤气。

  甚至更极端一点,一所医院能否因动物实验而一跃兼具屠宰行业的属性呢?

  通过这个有违常识的事例,只能得出一个结论,即当“跨行业、复合型”并无明确、清楚的判断标准时,应当回到原则规定里去做合理理解。这里所说的原则规定是指《环评法》第十六条所列各项给出的原则性判断方法。

  作者单位:张玉宇,北京盈科(沈阳)律师事务所;赵宇,辽宁省生态环境厅


编辑:霍桃