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绍兴生态环境损害赔偿制度改革效果显著

建立“1+6”制度框架,创新责任承担方式,形成部门联动机制

2019年10月09日作者:宗边来源:中国环境报

  作为浙江省生态环境损害赔偿制度改革试点市,绍兴市从制度机制、能力建设着手,大胆探索,先后出台了生态环境损害赔偿的系列文件和制度,逐步建立起部门合力全面追究环境损害者的刑事、行政和民事(经济赔偿)责任,探索形成了生态环境损害赔偿改革实施方案和配套的调查评估、赔偿磋商、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金管理等“1+6”生态环境损害赔偿制度框架,形成了“自行修复”“替代修复”“异地修复”的责任承担方式,建立了生态环境损害赔偿技术协作机制、行政磋商机制和司法修复机制,形成了生态环境损害赔偿制度绍兴样板。

  绍兴市以生态环境损害赔偿为着力点,运用赔偿制度和实践助推工业园区整合提升和印染化工电镀等传统产业改造提升,重点传统产业产值、利税保持两位数增长。同时警示教育广大企业守法经营,守住生态环境底线,充分发挥了制度和法治为生态文明建设保驾护航的作用。

  完善组织架构,加强组织领导

  绍兴市政府成立了市生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组,市长任组长,分管法制、环保的副市长任副组长。领导小组办公室设在市生态环境局,政策法规处承担具体环境损害赔偿试点工作,使这项工作在法治的轨道上运行。经市编委批复同意,在市生态环境局增挂了环境污染损害赔偿管理处。

  2016年4月,《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案》发布,厘清了各相关部门的定位和职责分工,明确了启动调查索赔的条件,确定了赔偿权利人,发挥了不同部门的专业优势。

  根据方案,负责环境保护监督管理职能的行政主管部门可以提请主张,通过绍兴市环境污染损害赔偿管理处共同向义务人开展赔偿磋商,在职责分工上,“其他负有环境保护监督管理职责的行政主管部门”在发生生态环境损害事件、发生生态环境损害行为时或者接到相关生态环境损害报告、通报后,经调查发现生态环境损害属于生态环境损害赔偿磋商情形的,可以委托相关鉴定评估机构进行评估,并向市生态环境局提出生态环境损害赔偿磋商申请。

  健全制度体系,突出法制把关

  绍兴市政府法制办对各项制度进行合法性审查,严格提高制度规范性。绍兴市相继制定出台了《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《绍兴市生态环境损害修复管理办法》等,从而建立了较为完善的调查评估、赔偿磋商、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金管理等“1+6”生态环境损害赔偿制度体系,并细化了工作流程。

  2018年6月,为全面深化生态环境损害赔偿制度改革工作,绍兴市委、市政府又出台了《绍兴市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》。绍兴市生态环境局相关负责人说:“《方案》明确了赔偿权利主体,环保部门和检察机关都具有诉讼主体资格,从试点改革到经验推广再到正式方案瓜熟蒂落,绍兴走出了一条接地气的生态环境损害赔偿改革探索之路。”

  《方案》确定生态环境损害赔偿的程序分5步走:调查评估、磋商与诉讼、执行与监督、生态修复、修复绩效评估。同时,完善了分级启动调查评估的工作机制,明确了市政府负责较大以上生态环境损害赔偿磋商、赔偿工作部门负责其他生态环境损害赔偿磋商的机制,还明确完善行政司法衔接机制,探索生态环境损害赔偿刑民结合诉讼机制。

  赔偿后的资金如何管理和规范使用,也是一个亟须解决的问题。绍兴市探索出在市生态环境局建立财政专户,实行专户存储、专账管理的模式,专款专用,统一核算。在2018年后根据国家、省改革方案,统一将生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴环境损害地区、县(市)国库,纳入一般公共预算管理,列入其他专项收入。资金使用更加合理规范。生态环境损害赔偿资金规定主要用于损害结果发生地开展的生态环境修复、清除或控制污染等相关支出,以及鉴定评估、诉讼等费用支出,保障了损害赔偿工作有效推进。

  规范鉴定评估,提供技术支撑

  环境损害鉴定评估作为生态环境损害赔偿过程的首要环节,要求有一支专业技术过硬的队伍来承担。

  对此,绍兴市起步较早。2016年1月,原环境保护部对绍兴市环境污染损害鉴定评估工作进行了阶段性评估。依托绍兴市环保科技服务中心为环境污染损害鉴定评估实体,挂牌成立绍兴市环境污染损害鉴定评估中心,专业从事环境污染损害司法鉴定评估试点工作。2016年初,该中心被列入原环境保护部环境损害鉴定评估推荐机构名录(第二批),并成为浙江省高院对外委托机构中首家环境污染损害鉴定评估机构,为环境管理、司法以及损害赔偿制度试点提供了有力的技术支撑。

  开展赔偿磋商,大胆探索实践

  绍兴市对于生态环境损害赔偿具体操作流程进行实践,不断丰富责任方履行赔偿责任的方式。严格落实赔偿责任,对所有赔偿都追偿到位。2016年以来,绍兴市先后开展生态环境损害鉴定评估案例71起,完成赔偿磋商17起,提起诉讼3起,实施生态修复项目4个,收缴35家环境污染损害责任单位污染损害赔偿金930万元,完成损害修复工程建设费用565万元。

  2016年改革试点期间,针对浙江乐祥铝业有限公司的违法排污行为,绍兴市生态环境局委托绍兴市环保科技服务中心对这家企业的损害行为进行评估。2016年6月24日,市生态环境局将全国第一份生态环境损害赔偿意见函送达浙江乐祥铝业有限公司(环境损害单位),经过磋商达成赔偿协议,企业承担赔偿责任。

  2018年4月,G1512(甬金)高速公路往金华方向103公里+300米处盐酸槽罐车交通事故造成盐酸泄漏案件。市中级人民法院对该案的修复协议进行了司法确认,这是浙江省第一例由法院对生态环境损害赔偿磋商达成协议进行司法确认的案件。在此过程中,绍兴市积极探索污染企业自愿认缴损害赔偿款模式,使该案件成为第一起由企业自愿申请以捐赠方式进行生态环境损害赔偿的案件。

  实施环境修复,消除污染影响

  除以赔偿金方式承担外,绍兴市探索建立“修复项目库”,形成了“司法修复”“替代修复”和“异地修复”的责任追承方式。建立了生态环境司法修复机制,做法被最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》吸收。

  2018年,绍兴市建成了诸暨市店口镇生态警示公园,该公园由8家非法排放重金属废水的企业自愿共同出资120万元建设。公园选址为店口镇一处亟须整改的垃圾丢弃点,是绍兴市首个替代修复场地,这也对店口镇上百家五金加工小企业起到很好的警示作用。2016年后该镇再无出现涉刑案件,行政处罚案件也大幅减少。

  2016年以来,绍兴市检察机关针对非法捕捞等刑事案件探索环境损害救济制度,实践“生态司法修复补偿”80余起,“生态·环境保护”专项检察工作受到最高检察院的高度肯定。同时尝试将司法修复纳入损害赔偿,对于积极履行赔偿责任、实施司法修复的损害责任者可依法酌情从轻处罚,有利于生态环境损害赔偿的履行,扩大了损害修复内涵,丰富了损害赔偿手段,这也是绍兴本着对受损环境赔偿的原则提出的创新性的制度。

  开展赔偿诉讼,彰显法律权威

  积极探索公益诉讼的方式。绍兴市中级人民法院、市人民检察院、市生态环境局联合发布了《关于进一步推进生态环境损害诉讼工作的意见》,指导环境损害赔偿民事诉讼工作。市中级人民法院成立了全省第一个环境资源审判庭,越城区法院设立了环境资源审判庭,市人民检察院公益诉讼部是全省首个正式成立的公益诉讼部,为公益诉讼提供了保障。

  在环境公益诉讼方面,注重检察院与部门联合督办,积极开展司法联动。绍兴市两级检察院着力探索践行生态修复制度,因地制宜推广补植复绿、增殖放流等修复方式,督促赔付生态损害赔偿款、收缴罚款292.5万元,放流鱼苗629万尾,并且积极探索生态损害替代性修复新途径,打造生态损害修复绍兴品牌,成为全省公益诉讼的一大亮点。

  同时,以赔偿实践为突破点,丰富管理模式。改革试点以来,绍兴市建立了环保与公安、检察院、法院等司法联动机制、环保与其他政府部门的技术协作机制、行政磋商机制和司法修复机制。特别是以“行政磋商,司法保障”为原则的磋商性机制的创立,进一步丰富了我国生态环境管理模式,弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板,有效促进生态环境保护管理效率的提升。

  2018年在全国试行生态环境损害赔偿制度后,绍兴市开展赔偿磋商5起,赔偿金额125万余元,修复金额286万元。

 

编辑:霍桃