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跨界河湖治理如何依法实现协同共治?

2021年01月15日作者:蒋绍辉 王元元 宋天羽来源:中国环境报

  ◆蒋绍辉 王元元 宋天羽

  当前,跨界河湖治理保护责任难以厘清,各地均在探索推动解决问题举措。笔者连续多年关注并参与“苏鲁两省交界环境污染联合处置机制”,该机制从2005年开展,虽然已细化为联席会议、信息共享、联合监测监管和突发事件应急处置4部分,但协同治理仍然困难重重。笔者也有些感触、有些思考,建议:

  首先,厘清交界双方治污责任,开展“无过错举证”

  通过“无过错举证”增强防范和化解跨界水污染纠纷的应对能力,确保出现问题“说得清”。“无过错举证”是贯彻落实民法典有关环境污染举证责任的具体举措,是补足短板落实治污责任的重要抓手。

  “无过错举证”不仅是处置污染的应急机制,在断面水质出现异常时,能及时发现问题,做到溯源调查,并提出有针对性措施,也是为了从根子上消除对断面的潜在污染隐患,确保水质稳定达标、持续改善。

  当跨界断面出现水质异常时,上、下游应联合起来监测排查,尽快锁定污染来源,分清污染责任。如果上、下游就污染责任无法达成一致,则启动举证程序。笔者建议通过常年流向稳定(自上游流向下游)和常年流向不定(往复流)两种流向类型,以及上下游和左右岸两种交界关系,制定相关举证责任原则。

  流向稳定,上游举证。当跨界断面出现水质异常时,断面所在水体常年流向稳定的,如上游没有明确证据证明水质异常由下游境内污染导致,则按照过错推定原则,认定为上游污染责任;如上游经溯源排查,发现水质异常确由下游污染造成,则应在规定时间内提交无过错举证申请和举证材料。

  流向不定、联合举证。当跨界断面出现水质异常时,如断面所在水体常年流向不定,或断面所在水体交界双方为左右岸关系,则上、下游应联合开展加密监测、现场排查等工作,并根据监测排查情况锁定污染来源,厘清污染责任;如上、下游无法就污染责任达成一致,可在规定时间内提交无过错举证申请和举证材料。

  建立具有约束力的跨界联防联控协作机制、推动不同行政区域主动溯源治污为核心,为断面水质异常波动处置和长效治理探索成功路径。

  其次,“共治”水质污染、水面漂浮、违法行为、淤积堵塞

  应共同摸排污染源底数,形成河湖交界地区外源污染清单。加强交界地区污水管网建设,推进管网对接。持续推进河湖跨界地区点源污染全收集全处理、面源污染综合治理、工业废水排放达标、化肥减量化、农药负增长。

  共同开展水葫芦、水花生、河道垃圾等水面漂浮物清理整治,在落实属地责任、主动拦截打捞的基础上,跨行政区域之间形成“一盘棋”格局。

  水面漂浮物集聚、转移前,上游地区要及时通报下游地区,上下游地区可协商划定协同打捞区,在人力、物力、财力上互相支持,形成联防联治、协调推进的联动格局。按照查全、查细、查实的要求,共同对河湖跨界区域开展全覆盖巡查,防止违法建设问题错报、瞒报。

  对跨界的违法建设,以及流动违法采砂、流动网箱养殖、越界违法倾倒、越界非法捕捞等行为,要开展联合执法行动,加大打击力度,共同做好河湖跨界区域复岸复原复绿工作,全面遏制违法侵害河湖行为。按照引得进、流得动、排得出的要求,共同实施跨界河湖互联互通项目。

  加强跨界河湖清淤疏浚,推进水系连通和引水活水工程,打通水系连通最后一公里,构建自然连通的健康水循环体系。

  第三,落实责任同担、方案同商、规则同守、行动同步、资源同享

  在水环境管理方面,长期存在“水利不上岸、环保不下水”和“九龙治水”的说法。同一条河流,渔业、水务、运输、河道等等,各个部门都有自己的利益在里面。跨两省、两(市)县需要衔接配合的事项涉及更多部门,按行政区域分割管理导致流域环境保护缺乏全局性,涉及流域管理的相关职权分散在各相关职能部门,很难整合推动。

  建议根据实际状况,共同研究跨界河湖存在问题,协商共治共护方式、治理保护范围、目标任务、责任分工、整治管护方案、实施步骤等,共同编制“一河一档、一湖一档”“一河一策、一湖一策”,通过联合发文、会议纪要、联合公告等形式公开发布,并按商定方案共同推进。

  再有,在各地出台的水利、生态环境、农业、建设等方面法规规章和指导性文件中,明确统一的治理保护政策、计划规划、工作目标、技术标准等,遵守河湖保护相同规范、形成河湖治理良好秩序。

  跨界河湖治理要实现目标上同向、行动上同步、执行上同力,应综合考虑各方利益,联合运用、统筹调度水利工程,实现跨界河湖水资源最优配置、水安全全面保障。建强管护队伍、完善管护设施,共同维护跨界河湖环境,强化联合执法,推进河湖长效管护。建立应急机制,应对影响水环境、危及水安全的跨区域突发水事件。开展联合监测,建立信息交流平台,定期通报跨界河湖相关区域水环境质量、污染防治进展、水环境隐患排查、违法企业整治、信访舆情受理等相关情况,实现信息共享。

  只有切实树立系统治理观,才能使河湖尽快构建起健康的生态系统,实现水环境质量切实改善的目标。

  作者单位:江苏省新沂市生态环境局


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编辑:霍桃

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