《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。因此，无论法律责任条款是否单独规定没收违法所得，对有违法所得的，除依法退赔外，均应予以没收。

没收违法所得的性质

具体行政行为，按类型可以分为行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚、行政命令等。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚的定义，强调了行为的“惩戒”性质。因此，并非所有对相对人产生影响，尤其是不利影响的行为均可归类为行政处罚。如查封、扣押，属于行政强制中的行政强制措施，实施后也是对当事人产生不利的影响，但属于行政强制而非行政处罚，受《中华人民共和国行政强制法》规制。

“任何人不得因自身的不法获得利益”是被广泛认同的法谚，亦是基本法理。违法所得就是典型的不法利益，本身不具有正当性。《中华人民共和国行政处罚法》在2021年修订前，对于没收违法所得，是没收全部收入，还是仅仅没收扣除成本取得的利润未有规定。这也导致了违法所得的计算方式五花八门，有的采用“净额说”，有的采用“总额说”，导致基层执法实务中关于违法所得的认定标准、计算方法等不尽统一。我国主流观点认为，使利益状态比违法行为前恶化的，才是制裁，仅仅使利益状态恢复到违法行为之前的状态的，就不是制裁。对此，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》进一步作了明确：“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”。实施违法行为所取得的款项应当理解为实施违法行为的全部收入，而不应当理解为扣除成本的“获利”。没收违法所得，使违法者的利益状态比违法行为前恶化，就具有了惩戒的功能。

修订前后的《中华人民共和国行政处罚法》均将没收违法所得作为行政处罚的一种类型。如2021年7月15日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定，行政处罚的种类：…（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物。从实定法的角度而言，没收违法所得的性质属于行政处罚，与罚款同属于财产罚。

没收违法所得的实施

《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。按照行政处罚中民事优先的原则，依法需退赔的首先应当退赔，即退赔前置。“退”即还违法行为取得的利益，“赔”即赔偿违法行为造成的损失。

依据处罚法定原则，对法律、法规明确规定没收违法所得的，除退赔外均应依法作出没收的处罚决定。如《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零九条第一款规定，违反本法规定，生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的，由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款，没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械；拒不改正的，责令停产整治，并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。

根据“任何人不得因自身的不法获得利益”的法理，所有违法所得均应当予以没收。因此，在当事人有违法所得，而单行法却仅规定罚款，未规定没收违法所得的情况下，行政执法机关在适用单行法进行处罚的同时，必须适用《中华人民共和国行政处罚法》对违法当事人的违法所得予以没收。因为《中华人民共和国行政处罚法》属于行政处罚领域的基本性法律，其没收违法所得的规定属于普遍授权，行政机关应当直接依据行政处罚法的规定做出没收违法所得的行政处罚。综上，无论单行法是否规定没收违法所得，行政机关均有权采取没收违法所得的措施。

需要注意的是，没收违法所得不能适用简易程序。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。该条明确了适用简易程序的行政处罚种类，只能是罚款或者警告，不包括没收违法所得。因此，在现有的法律规定下，如果要没收违法所得，按照法无授权不可为的原则，就必须适用行政处罚的普通程序，履行立案、调查取证、告知、决定等完整的处罚程序。

作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队