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全面推进综合行政执法改革 努力打造生态环保执法铁军

2019年03月13日作者:来源:中国环境报

  生态环境部行政体制与人事司

  2018年12月4日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕64号,以下简称《指导意见》)。《指导意见》是打造生态环境保护执法铁军,推进我国生态环境治理体系和治理能力现代化建设的又一个纲领性文件。

  一、充分认识《指导意见》出台的重大意义

  党的十九届三中全会着眼于党和国家事业发展全局,对深化党和国家机构改革作出具体部署,强调深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,决定组建生态环境保护综合行政执法队伍。为加强整体谋划,2018年3月,生态环境部正式启动《指导意见》起草工作,历时8个月。期间,广泛听取省级党委、人大和政府、相关部委、法学专家,以及各级环保部门意见,对一系列重大问题进行深入研究论证。《指导意见》的出台,对加强生态环境治理,保障国家生态安全,建设美丽中国,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

  一是习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想指导引领的具体实践。党的十八大以来,习近平总书记站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题,系统形成了习近平生态文明思想,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,为加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战提供了强大的思想指引和根本遵循。《指导意见》充分体现了党中央、国务院推进生态文明建设和加强生态环境保护的坚强意志和坚定决心,与党中央、国务院生态文明体制改革、党和国家机构改革的目标导向高度一致、充分衔接,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想的具体实践。

  二是坚持群众立场聚焦突出问题的客观要求。习近平总书记指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前,人民群众对优美生态环境的需要已经成为这一矛盾的重要方面,迫切需要强化政府的生态环境保护职能,推动执法更严格、监管更有力、治理更有效,提供更多优质生态产品,回应人民群众所想、所盼、所急。《指导意见》对整合生态环境保护执法职责和队伍做出明确规定,要求将分散的力量集中起来,既克服重复监管,又防止监管空白,实现了一件事情由一支队伍监管,为组建一支凝神聚气、齐心协力、高效履职的生态环境保护综合执法队伍提出了具体路径,将为解决群众反映强烈的突出生态环境问题提供重要基础保障。

  三是治理体系和治理能力现代化的必然选择。深化生态环境保护综合行政执法改革,是深化党和国家机构改革的重要任务之一,关系到最严格的生态环境保护制度能否落地,关系到政府能否依法全面履行职能,关系到党中央对生态文明建设和生态环境保护作出的重大部署能否落实。《指导意见》进一步明确了生态环境保护执法体制机制,对加强生态环境保护执法的源头治理、过程管控、末端问责,提高生态环境保护执行力作出制度性安排,既是立足当前,坚决打好污染防治攻坚战、实现生态环境根本好转,也是着眼未来,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的生态环境治理体系,提升生态环境治理能力的必然选择。

  二、准确把握生态环境保护执法的职责、队伍整合要求

  (一)执法职责整合的基本考量

  《指导意见》提出整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责,主要有两方面的考虑。

  一是解决生态环境保护执法的现实问题。长期以来,生态环境执法领域职责交叉、权责碎片化、权责脱节等体制性障碍突出,不同程度存在法律法规规定分散、执法主体分散、执法事项不明确问题、执法机构人员配置不科学等问题,没有形成完整的体系,导致一些领域衔接不畅、存在盲区,另一些领域则是多头多层重复执法。在这一背景下,集中统一执法显得很有必要。为此,《指导意见》提出有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。根据原相关部门工作职责,具体整合范围坚持污染防治执法和生态保护执法区别对待。在污染防治执法方面,执法事项明确且较为集中,主要集中在环保部门,可适当“分”,部分特定领域仍由有关行业部门负责,尤其是要充分发挥其他综合执法队伍的作用。在生态保护执法方面,执法事项不明确,执法主体过于分散,以“统”为主,是此次整合的重点领域。

  二是适应未来生态文明体制的发展需要。生态环境保护综合行政执法改革应该放眼未来,融入生态文明体制改革、国家生态环境治理体系和治理能力现代化建设的大框架大格局中,积极构建服务于建设美丽中国、生态文明全面提升的组织架构和管理体制,打基础、立支柱、定架构,为推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。为此,《指导意见》专门指出生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两方面,并明确了生态保护执法的定义,为今后进一步推动相关领域的综合执法提供依据。同时指出,各地也可结合实际,探索进行更大范围的综合行政执法,为地方改革创新预留了空间。

  (二)执法人员要求

  长期以来,各级生态环境部门特别是基层生态环境执法队伍薄弱的问题一直较为突出。党的十八大以来,地方环境执法队伍不断壮大,能力建设取得了长足进步。但是客观来说,与爆发式增长的生态环境监管任务和高标准的环境执法要求相比,现有的执法力量仍难以保障履职需要。此次生态环境保护综合执法涉及整合多个部门的执法职责,范围较广,加强生态环境执法力量,需要把握两方面要求。

  一是要保障生态环境保护综合执法队伍的责任与能力相匹配。《指导意见》对队伍和人员转隶提出了“编随事走,人随编走”的要求。原环境保护部门执法队伍应整体划转,人员、装备、固定资产全部整体划转至综合执法队伍。涉及职责整合的其他部门一般进行部分划转,具体由地方党委政府结合实际研究确定。

  二是要加强人员管理,严把进口关。严禁将不符合执法类公务员管理规范要求的人员划入综合执法队伍,严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。对于临时人员和编外聘用人员,因为受执法资格限制,《指导意见》指出将全面清理,严禁使用辅助人员执法。同时要求对干部职工工作和福利待遇做出妥善安排,坚决不能“一刀切”,搞断崖式精简分流人员。对现有公益类事业编制,《指导意见》指出,由同级编委统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。整合组建综合执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题,待中央统一明确政策意见后,逐步加以规范。

  (三)层级事权划分

  为避免“职责同构”、多层重复执法问题,有必要精简执法层级,划分各层级执法队伍事权,突出各自侧重。

  一是省、自治区层面。《指导意见》虽然提出省、自治区原则上不设执法队伍,已设立的事业性质执法队伍要进行有效整合,统筹安排,逐步清理消化。同时强调,个别业务管理有特殊性的领域,如确有必要,由省、自治区按程序另行报批。省级生态环境部门需围绕污染防治攻坚战的工作要求,加强对市县生态环境保护综合执法队伍的业务指导、组织协调和稽查考核;承担省级执法事项和重大违法案件调查处理,监督指导生态环境保护综合执法队伍建设,制定执法标准规范,开展执法稽查和培训;组织开展交叉执法、异地执法,协调处理重大生态环境问题和跨行政区生态环境问题等职责。

  二是设区市层面。按照设区市与市辖区原则上只设一个执法层级的要求,副省级城市、省辖市整合市区两级生态环境保护综合执法队伍,原则上组建市级生态环境保护综合执法队伍。在特别有执法需要的区或偏远的区,可设置派出机构。设区市生态环境保护综合执法队伍承担属地具体现场执法事项,以及所辖区域内执法业务指导、组织协调和考核评价等职能。

  三是区县级层面。县级生态环境局与生态环境保护综合执法队伍实行“局队合一”,具体落实形式由地方根据实际情况确定。县级生态环境保护综合执法队伍具体承担属地现场执法事项。在特殊执法需要的区或偏远的区,可设置派出机构。开发区的生态环境保护综合行政执法体制由各地自行确定。

  四是直辖市层面。直辖市的行政执法层级配置,由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求,结合实际研究确定。

  三、不断完善执法队伍运行机制和制度设计

  (一)理顺生态环境部门、相关行业管理部门与综合执法队伍三者间关系

  一是生态环境部门是生态环境保护综合行政执法工作的责任主体,生态环境保护综合执法队伍是生态环境部门的一部分,以同级生态环境部门的名义执法,统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。

  二是理顺生态环境保护综合执法队伍与相关行业管理部门的权责关系。相关行业管理部门划转生态环境保护领域执法职能后,不再行使相关领域执法权,不再保留生态环境保护相关执法队伍。相关行业管理部门应当依法履行生态环境保护“一岗双责”,积极支持生态环境保护综合执法队伍履行执法职责,在监管中发现环境污染和生态破坏行为的,应当及时将案件线索移交生态环境保护综合执法队伍,由其依法立案查处。

  三是加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍之间的执法协同。建立信息共享和大数据执法监管机制,加强执法协同,降低执法成本,形成执法合力,减少对市场主体的干扰。在专业技术要求适宜、执法频率高、与群众生产生活密切相关的领域,鼓励各地结合实际,积极探索实行跨领域跨部门综合执法。

  (二)完善执法队伍管理制度

  改革后,生态环境保护综合执法队伍职责大幅增加,为保障职责与能力相匹配,除组织机构和人员编制的调整外,还需要注重强化队伍建设和能力建设,不断完善管理制度。

  一是建立队伍管理制度。首先,要建立执法人员持证上岗和资格管理制度,这既是对执法人员的岗位要求,也是对执法主体的资格确认。其次,要建立教育培训制度。目前,各级生态环境部门针对环境执法人员开展了不同类别、不同层次的培训。《指导意见》进一步要求加强业务能力建设,健全教育培训机制,提高执法人员业务能力和综合素质。最后,要建立考核奖惩制度。近年来,生态环境保护工作一直保持高压态势,生态环境执法工作日益繁重,广大执法人员克服困难、甘于奉献,涌现出一大批敢担当、善执法的执法队伍和先进个人。《指导意见》提出,建立考核奖惩制度,实行立功表彰奖励机制。

  二是建立责任追究和尽职免责制度。各级生态环境保护综合执法队伍要在2019年年底前,基本完成权力和责任清单的制定和发布,向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程、监督途径和问责机制,实现尽职照单免责、失职照单问责。把监管责任与企业主体责任区分开来,避免基层执法人员权责不一致,承担“无限”责任。

  三是建立干预执法责任追究制度。推行执法公示制度,推进及时、主动、全面公开执法信息,对领导干部违法违规干预执法活动、插手具体案件查处的,实行干预留痕和记录,防治地方保护主义和部门保护主义,坚决排除对执法活动的违规人为干预。

  (转载自《中国机构改革与管理》2019年第2期)


编辑:宋阳