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崇明岛从“+生态”到“生态+”的创新实践

2019年08月14日作者:宗边来源:中国环境报

  编者按

  近日,中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行。该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想,选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例,充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。本报即日起将这30个案例予以编发,以飨读者。

  上海崇明肩负着生态保育和社会经济发展的双重任务,面临生态本底薄弱,城乡建设空间绩效偏低,人民群众获得感还不强等问题。面对生态岛建设的更高要求和面临的实际问题,近年来,崇明区从规划入手,探索从“+生态”到“生态+”的规划建设。不断做“生态+”的文章,创新“生态+”规划理念、社区治理方式、乡村振兴政策、制度,走出了一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

  以“+生态”战略厚植生态基础,以“生态+”战略彰显生态价值

  崇明是“生态之岛”,作为上海重要的生态屏障,拥有东滩国际重要湿地、东滩鸟类国家级自然保护区和长江口中华鲟自然保护区,被联合国环境规划署誉为“太平洋西岸难得的净土”。

  由于受地缘、历史、基础等因素影响,长期以来崇明城乡二元结构特征明显,经济和社会发展水平滞后于上海其他地区,自20世纪末开始,崇明一直在研究探索一条适合自身的发展路径。

  2001年,国务院批准《上海市城市总体规划(1999-2020年)》,明确将崇明岛建设成为生态岛,崇明自此开始生态发展之路的探索。2006年,上海市政府批准《崇明县区域总体规划(2005—2020年)》(2016年7月,崇明撤县设区),明确提出建设现代化生态岛区的总体目标。2010年,上海市政府发布《崇明生态岛建设纲要(2010-2020年)》白皮书,明确要按照现代化生态岛的总体目标,以科学的指标评价体系为指导,到2020年形成崇明现代化生态岛建设的初步框架。

  经过十几年的生态岛建设,崇明不断做“+生态”的文章,生态立岛的理念深入人心。但是,在生态岛建设取得阶段性成果的同时,问题与矛盾也日益凸显:城镇发展动力不足,乡村发展进度缓慢,人民群众的获得感还不强。

  2016年12月,根据习近平总书记关于长江沿线要“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神和以“生态优先、绿色发展”为核心理念的长江经济带发展战略,上海市政府发布《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》,强调要以更高标准、更开阔视野、更高水平和质量推进崇明世界级生态岛建设,打造长江生态大保护的标杆和典范。

  面对生态岛建设的更高要求和面临的实际问题,崇明区委区政府坚持规划先行,崇明区新一轮总体规划与上海新一轮城市总体规划编制协同,工作同步推进。

  在上海新一轮城市总体规划引领下,在《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》(以下简称《总体规划》)编制过程中,崇明区的干部和群众一起对生态岛的目标定位、价值内涵再认识再提升,以“+生态”战略厚植生态基础,以“生态+”战略彰显生态价值,描绘出一幅世界级生态岛建设的美好蓝图。

  “+生态”战略即通过划定生态保护红线,提升林、水、湿地等生态资源比重,强化生态网络、生态节点建设以及系统性生态修复工程等措施,不断厚植生态基础,在自然生态意义上做到世界级的水准。“生态+”战略即致力于提升人口活力,培育创新产业体系,提升全域风景品质等,在城乡发展、人居品质、资源利用等方面探索生态文明发展新路径,彰显生态价值。

  不断创新“生态+”规划理念,明确生态、农业、城镇三大空间

  立足于“+生态”和“生态+”战略,《总体规划》编制体现了与以往不同的全新的规划理念。

  规划人口和建设用地上做“减法”。《总体规划》一改以往规模扩张的传统发展模式,考虑发展给保护让路,各类资源紧约束,自我加压做减法。全区常住人口总规模由上版规划的80万人下调至本轮规划的70万人,与现有常住人口规模相当。此外,全区建设用地总规模由上版规划的268平方公里下调至本轮规划的265平方公里,相比以往更加注重土地的节约集约利用。

  “三条控制线”规划管控保障生态空间和乡村发展。《总体规划》在2009年城乡规划和土地利用规划“两规合一”的基础上,进一步发挥上海“多规合一”规划编制的创新优势,统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”,从而明确了生态、农业、城镇三大空间。

  建立规划战略留白区。《总体规划》将现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件将发生重大改善地区的17.41平方公里区域划为战略留白区,约占规划城镇建设空间的13.1%。这些区域将严格控制建设活动,对确实符合生态岛发展目标的优质项目进入,须开展相关的优质项目认定工作,经评估后才能释放留白区空间用于规划建设。

  不断创新“生态+”社区治理方式和乡村振兴战略实施,农村面貌焕然一新

  为让老百姓在生态岛建设的过程中更有获得感,实现城乡公共服务均等化,崇明以广大的乡村地区为主阵地,以社区治理为主抓手,在规划建设上做了四个方面的努力:构建适合崇明实际的城乡体系、推进基本管理单元建设、完善乡村公共服务配套设施、大力推进农村人居环境整治。

  崇明以“三个全覆盖”为抓手,全面推进农村人居环境整治工作,取得了很好的效果,使农村面貌焕然一新。农村生活污水处理全覆盖, 2019年重点推进提升了农村生活污水处理设施的规范化管理水平。生活垃圾分类减量全覆盖, 2019年将完善垃圾“大分流”体系,生活垃圾资源化利用率力争达到36.4%。农林废弃物资源化利用全覆盖,探索形成符合崇明实际的农林废弃物燃料化、饲料化、肥料化等多元化利用模式。

  崇明是上海最大的农村地区,崇明发展的本质、重点和短板都在乡村,因而崇明坚持农业农村优先发展,在乡村振兴战略的实施上做了很多努力。

  创新郊野单元(村庄)规划编制工作。以策划为基础,规划进一步明确了重点发展地区、农民集中居住点、保留农村居民点、公共配套点、低效建设用地减量点等内容,并对田、水、路、林、村空间也进行了优化调整布局。2019年全区乡镇和村庄都将实现规划全覆盖,从而为郊野地区发展提供有效的规划引领。

  着力打造乡村振兴示范村。各乡镇在郊野单元(村庄)规划中,均安排了1-2个具有引领示范效应的乡村振兴示范村建设,并大胆探索实践,形成了一系列成果和经验。以最先完成郊野单元(村庄)规划的三星镇为例,该镇将新安村列为乡村振兴示范村,引入民营资本,与村级经济组织合作建立混合所有制经济,流转了5000亩土地,试点建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的“田园综合体”;引入“智慧综合管理平台”,对田园综合体的垃圾分类、污水处理、农业面源污染控制、智能安防、智慧能源等都采用了科技管理手段,减少了人力管理成本;引入国家级专业团队,为乡村开展了一场“厕所革命”,将农村生活污水通过净化槽的方式进行处理,使农村的水环境得到明显改善。

  切实加快推进农民集中居住。全区在靠近城镇的区域规划了多处集中居住点,加快推进农民集中居住。2018年,4个试点乡镇完成了符合老百姓需求的设计图集,启动建设了第一批集中居住点。

  不断创新“生态+”制度,举全市之力建设崇明世界级生态岛

  开展相关制度探索研究和实践。以创建国家生态文明先行示范区为契机,积极开展自然资源资产产权和用途管制、生态环境损害责任终身追究两项制度的探索与研究。围绕水、耕地、森林、滩涂四类自然资源,研究编制自然资源资产负债表。研究制定《崇明区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》,强化领导干部生态环境和资源保护职责。建立健全土地利用、水环境、大气环境、声环境、土壤环境等各项环境质量以及水生生态系统、湿地生态系统的监测网络系统。先后出台若干政府规章和行政规范性文件,形成“1+X”模式的崇明世界级生态岛建设法制保障体系。

  不断完善生态岛建设组织推进机制。2005年上海成立崇明生态岛建设协调小组,2011年成立新一届崇明生态岛建设推进工作领导小组。随着《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》的发布,再次调整崇明世界级生态岛建设推进工作领导小组成员。编制《〈“十三五”规划〉主要目标和任务分工方案》,从2010年开始,实施崇明生态岛建设三年行动计划,贯彻“一年一考核、三年一评估”的动态评估考核制度。除此之外,上海还将崇明世界级生态岛建设纳入市政府目标考核系统。

  同时,建立广泛的共建合作机制。开展国际合作、部市合作、沪苏合作、政企合作,倡导全民参与。

  经过多年的生态岛建设,崇明生态发展的目标越来越清晰、成效越来越彰显,社会美誉度越来越高,生态岛建设发展道路越走越宽广。总结十多年的建设历程,主要有以下几点经验启示:生态岛规划建设必须始终坚持着眼大局,不断提升政治站位;生态岛规划建设必须坚持以人民为中心,汇集民意、凝聚民力;生态岛规划建设必须始终坚持不忘初心,切实强调规划引领;生态岛规划建设必须始终坚持对标一流,持续推动改革创新;生态岛规划建设必须始终坚持开放融合,汇聚共建共享磅礴力量。


编辑:宋阳