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美丽中国先锋榜(9)|浙江全面推进生态治水

2019年08月26日作者:来源:生态环境部

  编者按

  近日,中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行,该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想,选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例,充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发,供大家学习借鉴,不断推进美丽中国建设。

  【引言】

  2018年5月18日,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调:“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,不能再是头痛医头、脚痛医脚,各管一摊、相互掣肘,而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。比如,治理好水污染、保护好水环境,就需要全面统筹左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护,达到系统治理的最佳效果。”

  【 摘要 】

  水环境约束对浙江省全面协调可持续发展造成了困扰。2013年,全省27个省控地表水断面为劣V类,32.6%的断面达不到功能区要求,印染、造纸、制革、化工等产业占全省产值不到37%,但化学需氧量和氨氮排放量却分别占到全省的67%和80%。水环境污染影响社会稳定。2013年,浙江省环境信访尤其是涉水污染引发的信访案件上升势头明显。

  2013年底,浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”决策部署,以治水为突破口,倒逼产业转型升级,开展了“清三河”“剿灭劣V类水”和“美丽河湖”创建等一系列治污行动,治理1.1万公里垃圾河、黑河、臭河,实现由“脏”到“净”的转变;全面消除劣V类水体,实现由“净”到“清”的转变;夯实截污纳管等基础性工作,推进生态治水,实现从“清”到“美”的提升。截至2018年,全省103个国家地表水考核断面中,III类以上水质断面比例从2014年的64.1%上升到93.2%。“五水共治”是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的具体实践,在推进浙江全省水环境质量持续改善的同时,全力助推了地方经济高质量发展,也为我国其他地区水污染治理提供了有益借鉴。

  【 关键词 】水污染防治 生态治水 “五水共治”

  一、背景情况

  浙江是江南水乡,省域内河流众多、水系发达,境内有钱塘江、甬江、苕溪、瓯江等八大水系,因水而名、因水而生、因水而兴。习近平同志在浙江工作时,对浙江发展作出“八八战略”、生态省建设等重大决策部署,提出“绿水青山就是金山银山”理念。长期以来,浙江历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底,把生态文明建设纳入经济社会发展全局,在经济持续较快增长的同时,环境质量总体上持续改善。全省 GDP 从 2003 年的9705 亿元,跃升至 2013 年的 37757 亿元,增长了 2.9 倍。与此同时,省控III类以上水质断面比例从 2003 年的 40% 提高到 2013 年的 63.8%;劣V类水质断面比例则从 24.4% 下降到 12.2%。党的十八大以来,尽管浙江进入了新的经济社会发展阶段,但在水环境治理方面仍存在不少深层矛盾。

  一是水资源短缺和水生态环境恶化的形势严峻。浙江是地域小省、资源小省,“七山一水二分田”,平原面积仅 2.2 万平方公里,环境容量非常有限。降水量时空分布不均匀、水资源分布不均衡,人均水资源量只有 1760 立方米,逼近世界公认的 1700 立方米的警戒线。浙江又是人口大省、经济大省,以全国 1% 的土地承载了全国 4% 的人口、产出了全国 6% 的 GDP。人口、经济活动集中分布在沿海平原地区,在快速推进工业化、城市化的过程中,对水生态环境造成了不同程度的污染,部分河网湖泊处于“亚健康”状态。2013 年,全省有 27 个省控地表水断面为劣V类,32.6% 的断面达不到功能区要求。八大水系均存在不同程度的污染。

  二是产业升级缓慢影响水环境保护工作。浙江省水环境污染原因有工业污染、农业面源污染、生活污染、畜禽污染等,占比最大的是工业污染。2013 年,全省规模以上工业主营业务收入超千亿元的制造业中,纺织、化工、橡胶、钢铁、有色金属、造纸等传统产业占有较大比重,这些产业大多耗水严重,而且排污量大。特别是印染、造纸、制革、化工四大重污染产业,其产值占全省工业总产值的比重不到37%,但化学需氧量和氨氮排放量却分别占全省工业排放量的 67% 和80%;电镀、制革业产值占全省工业总产值的比重不到 5%,但总铬排放量却占全省的 92%。

  三是部分干部政绩观影响治水进程。少数基层干部对“以治水促转型”心存顾虑,有的干部担心淘汰落后产能、调整产业结构力度太大会影响 GDP;有的干部认为治水是潜绩,要医好水污染这个“慢性病”,需要投入大量人力、物力、财力,短时间难见效,“吃力不讨好”。这些思想顾虑,严重影响了治水效果。

  四是“分水而治”影响治水效果。水资源开发、利用、节约和水生态环境保护分属不同部门管理,“分水而治”,缺乏整体性、系统性,统一决策、统一指挥、统一监督不够,“头痛医头、脚痛医脚,各管一摊、相互掣肘”,影响治水效果。

  “水乡之困”,使浙江省委、省政府愈加感到,水不仅是生态,是经济,也是民生,更是政治。抓治水就是抓改革、抓发展,意义十分重要,任务迫在眉睫。如何治水,成为浙江新一轮改革发展的重大命题。

  二、主要做法

  为了解决“水乡之困”,2013 年底,浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”的决策部署:宁可作局部暂时的舍弃,每年以牺牲 1 个百分点的经济增速为代价,也要以治水为突破口,倒逼产业转型升级,决不把污泥浊水带入全面小康。浙江在“五水共治”的总体框架下,重点抓了五项具体工作。

  (一)做好顶层规划设计

  “五水共治”旨在推动水环境治理从末端治理向源头控制转变,倒逼产业转型升级,腾笼换鸟,逐步形成以低能耗、低排放、高效率为特征的内涵式增长模式。但是,如何在全省有序推动决策的实施成为浙江省委、省政府需要解决的首要问题。

  为此,“五水共治”总规划和各子规划相继出台,全省统一治水方向、目标和具体任务;在全省各市、县(市、区)层面制定联动规划或具体方案。按照“三年(2014—2016 年)要解决突出问题,明显见效;五年(2014—2018 年)要基本解决问题,全面改观;七年(2014—2020 年)要基本不出问题,实现质变,决不把污泥浊水带入全面小康”的“三五七”时间表要求和“五水共治、治污先行”路线图,从全省水质最差河流入手,率先在浦阳江打响水环境综合整治攻坚战,并迅速向全省铺开,有序推进,一个重点一个重点地突破,一个阶段一个阶段地深化。对应“三五七”的时间表,浙江省持续发力、梯次推进,实施了“清三河”、“剿灭劣V类水”、“美丽河湖”创建的“治水三部曲”。

  1.“清三河”。从解决感官上的突出问题入手,全力清理垃圾河、黑河、臭河,实现由“脏”到“净”的转变。既治理感官污染的“表”,更立足转型升级抓“治本”。主要措施是:启动“两覆盖”“两转型”。所谓“两覆盖”,即实现城镇截污纳管基本全覆盖,农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。所谓“两转型”,即抓工业转型,加快铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工六大重污染高耗能行业的淘汰退出和整治提升;抓农业转型,坚持生态化、集约化方向,推进种植养殖业的集聚化、规模化经营和污染物排放的集中化、无害化处理,控制农业面源污染。

  2.“剿灭劣V类水”。在“清三河”成果的基础上,于 2017 年全力打好剿灭劣V类水攻坚战,实现由“净”到“清”的转变,着力提升群众的治水获得感。主要措施是:对全省共 58 个县控以上劣V类水质断面和排查出的 1.6 万个劣V类小微水体,建立“劣V类水体清单、主要成因清单、治理项目清单、销号报账清单和提标深化清单”五张清单,实施“截污纳管、河道清淤、工业整治、农业农村面源治理、排污口整治、生态配水与修复”六大工程,制定“一河一策”工作方案,继续深化“两覆盖”“两转型”。

  3. 创建“美丽河湖”。在全面剿劣的基础上,立足从“清”到“美”的提升。浙江省于 2018 年启动“美丽河湖”建设行动,并将其作为今后一个时期治水工作的纲领。主要措施是:实施“两建设”,即“美丽河湖”和“污水零直排区”建设。实现“两提升”,即水环境质量巩固再提升、污水处理标准再提升。坚持“两发力”,一手抓污染减排,把污染物的排放总量减下来;一手抓扩容,就是抓生态系统的保护和修复,增强生态系统自净能力。加快“四整治”,即工业园区、生活污染源、农村面源整治以及水生态系统的保护和修复等。开展“五攻坚”,即中央部署的城市黑臭水体治理、长江经济带保护修复、水源地保护、农业农村污染治理、近岸海域污染防治等。全面实施“十大专项行动”,即污水处理厂清洁排放、“污水零直排区”建设、农业农村环境治理提升、水环境质量提升、饮用水水源达标、近岸海域污染防治、防洪排涝、河湖生态修复、河长制标准化、全民节水护水行动。

  (二)完善组织领导机制

  浙江省委、省政府意识到,有效推进“五水共治”需要建立相对独立的组织领导体系进行决策、指挥、监督,加强统筹协调,明确责任主体,强化责任落实,保证治水活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。

  1. 建立“党委领导、政府负责”的组织保障机制。2014 年初,浙江省委、省政府成立“五水共治”领导小组,省委书记、省长任双组长,省委副书记、省人大常委会副主任、副省长、省政协副主席任副组长,成员单位包括省委组织部、宣传部,省农办、发改、经信、财政、环保、建设、水利、农业等 31 个部门。建立省“五水共治”(河长制)办公室,分管副省长任治水办、河长办主任,环保厅长任常务副主任,负责“五水共治”日常工作。还设置了省委、省政府 30 个督查组,深入明察暗访,严格落实治水责任,层层传导压力、层层落实责任,真正做到守土有责、守土尽责。市县乡各级也全部建立工作机构,党政一把手靠前指挥,村、街道和企业、群众全方位联动,全省全面形成了横向到边、纵向到底的工作格局。

  2. 强化生态治水责任落实机制。2013 年,浙江省委、省政府印发《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》,浙江率先在全国全面建立了省、市、县、乡、村五级河长体系,全省共有各级河长 6 万余名,并配套“河道警长”。省委、省政府主要负责同志担任全省总河长,所有河流水系分级分段设立市、县、乡、村级河长,落实河长包干责任制。其中,钱塘江、瓯江、曹娥江、苕溪、飞云江、运河等跨设区市的水系由省领导担任河长,省直有关部门负责具体联系,有关市、县(市、区)政府为责任主体。同时,浙江省委、省政府出台全面深化河长制工作方案、长效机制考评细则、信息化建设导则等,并在全国率先颁布实施河长制地方法规,在全国率先成立河长学院。此外,还以此为基础建立了“湖长制”“滩(湾)长制”,管理体系逐步延伸到湖库、海湾以及池、渠、塘、井等小微水体。

  (三)建立监督考核机制

  实施“五水共治”,必须在处理 GDP 和治水关系时有壮士断腕的决心。针对少数干部执政理念和政绩观尚未扭转的情况,必须改革干部政绩考核方式和手段,建立监督考核机制。为此,浙江省委、省政府建立了“四个一”督查机制,省治水办(河长办)、省生态环境厅实行一月一提醒,即每月将水质未达到考核要求和劣V类反弹断面,向所在设区市的市委书记、市长书面函告提醒;一月一督查,即每月组织督查组赴相关县(市、区)进行实地督查,问询超标断面责任河长履职情况,并做记录;一月一通报,即每月对水质未达到国家考核要求、水质为劣V类、水质类别下降的断面及县级责任河长进行通报;一月一考评,即每月将提醒、督查、通报、水质反弹等情况纳入年度考核,变年终结果考核为平时过程考核。考核督查逐步从督点向督政转变,真正压实地方责任。根据考核结果,每年省委、省政府对工作优秀的市、县(市、区)授予“五水共治”大禹鼎。

  (四)建立多元共治机制

  浙江省委、省政府大力推动全民治水,构建群策群力、共建共享的行动体系,形成“全民参与、共治共保”大局。一是强化舆论宣传,营造治水舆论氛围,通过浙江卫视“今日聚焦”“寻找可游泳的河”、《浙江日报》“治水拆违大查访”等平台,聚焦水环境治理,进行公开曝光,形成强大舆论攻势。二是强化公众参与,出台《关于开展全省“五水共治”志愿服务活动的指导意见》。依托工青妇和社会组织,建设治水志愿者队伍,广泛开展多种形式的公益活动,出现农村“池大爷”“塘大妈”,企业河长、乡贤河长、华侨河长和洋河长等各类治水大军,形成政府、企业、社团、公众等各方力量优势互补、相得益彰的良好局面,实现从“要我治水”到“我要治水”,从“看你治水”到“我在治水”,从“政府治水”到“全民治水”的转变。

  (五)创新资金投入机制

  “五水共治”是一项涉及经济、民生等各个方面的系统工程,需要投入大量的资金才能持续深入推进。为了解决资金投入的困难,浙江省委、省政府在治水资金投入机制上大胆创新,实现治水模式由“政府投资”向“多元化融资”的转变,探索建立政府、市场、公众多元化投资体系。

  “绿色浙江”环保志愿者现场测试水质(作者提供)

  1. 加强生态财政政策供给。推动实施主要污染物排放总量财政收费制度、“两山”财政专项激励政策,探索绿色发展财政奖补机制,拓展生态补偿机制,实现省内全流域生态补偿、省级生态环保财力转移支付全覆盖。

  2. 加大“五水共治”的财政投入力度。各级政府把生态环境保护作为公共财政支出的重点,按照保证环保投入增长幅度高于经济增长速度的要求,进一步加大对水环境治理的财政支持力度,各级削减的“三公”经费全部用于治水。此外,建立“五水共治”财政引导机制,用足财政贴息、奖励、补助等措施,引导企业落实节能节水、淘汰落后产能等项目,促进产业转型升级。

  3. 积极鼓励社会资本参与治水。引导民营企业积极投身“五水共治”,浙江民企联合会、浙江省市场协会、浙江省个体劳动者协会共同向全省民营企业家、个体工商户和商品交易市场广大民营企业家和个体工商户发出“迅速行动,从我做起;示范带动,向我看齐;励精图治,加快转型;自觉担当,生态发展”的倡议。探索除了传统的银行信贷外,PPP、私募债、企业捐款等各类资金投入机制,积极鼓励引导各类社会资本参与治水。截至 2018 年,捐赠总额超过 16 亿元,2014—2018年,全省“五水共治”各类社会资金投入累计约 6200 亿元。

  “五水共治”举措,破解了浙江多年治水的难题,坚定了领导干部治水的决心,打破了“分水而治”的格局,实现了“五水”的统一施策、协调推进,治出了环境改善、水清岸美的新成效,治出了转型升级、腾笼换鸟的新局面,治出了各方点赞、百姓满意的好口碑,治出了干部敢于担当、乐于奉献的好作风。

  一是水环境质量显著改善。2018 年,全省 103 个国家“水十条”地表水流域考核断面中,III类以上水质断面比 2014 年上升 29.1%;全面消除劣V类断面,提前 3 年实现消劣目标。省控I类以上断面比例达84.6%,比2013年提升20.8个百分点。5年来,共清理垃圾河6500公里、黑臭河 5100 公里;新增城镇污水处理能力近 300 万吨 / 日,建成城镇污水配套管网 1.6 万余公里;完成河湖库塘清淤 3.1 亿立方米;排查整治排污(水)口 30 余万个;全省农村生活污水有效治理村基本全覆盖,农村生活垃圾分类覆盖率已超过 61%。水体黑、臭等感官污染基本消除,昔日的垃圾河、黑臭河变成了景观河、风景带。

  二是产业转型升级加速推进。治水的倒逼重塑了经济结构,在大破大立中推进“腾笼换鸟、凤凰涅槃”。2013—2018 年,浙江省GDP年均增速 8.4%,经济总量从 2013 年的 37757 亿元增至 2018 年的 56197亿元,迈入增长中高速、发展中高端的轨道。6 年来,共整治脏乱差、低散乱企业 11.8 万家,淘汰落后产能企业 1.3 万家,关停搬迁养殖户40 余万个,全省生猪存栏量从最高时的 1300 万头减少到 500 多万头,年存栏生猪 50 头以上规模化养殖场全面完成整治,实现污染物排放在线监控全覆盖。目前,以新产业、新业态、新模式为特征的“三新”经济已占全省 GDP 的近 1/4,正向形态更高级、结构更合理、质量效益更好的方向转变。

  浦江县翠湖“五水共治”前后对比图(作者提供)

  三是群众获得感明显增强。群众对生态环境的满意度从 2013 年的 57.65% 提高到 2018 年的 82.85%。尤其是 2015 年以来,全省公众对治水的支持度均达到 96% 以上,而涉水信访量比高峰时明显下降。各级领导干部、河长身先士卒、模范带头,群众参与治水的积极性高涨,干群关系因治水而变得更加紧密,涌现出了一大批治水先进和模范典型。

  四是干部作风全面转变。“五水共治”已成为浙江省在全国的“金名片”,这是全省上下治水干部坚定“以人民为中心”的发展思想、共同努力取得的成果。面对治水的严峻形势,各级领导干部认定“五水共治”的目标,拿出“不要 GDP,也要抓治水”的决心,拿出“功成不必在我”的胸襟和“咬定青山不放松”的韧劲,一抓到底,久久为功,涌现了金华翁正辉、北仑王飞耀等一批先进典型。“五水共治”打造了一支“环保铁军”,提振了各级干部敢于担当、勇于攻坚的精气神。

  “五水共治”彰显了浙江省建设美丽浙江、创造美好生活的决心,标志着浙江进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道。

  三、经验启示

  “绿水青山就是金山银山”理念体现了我国发展理念和发展方式的深刻变革。“五水共治”以治理水环境质量为切入口,以修复生态环境为重要目标,以倒逼推动产业转型升级为根本方向,契合了“绿水青山就是金山银山”的本质要求,契合了“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,不能再是头痛医头、脚痛医脚,各管一摊、相互掣肘,而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”的要求。实践表明,“五水共治”治出了秀水美景、治出了发展后劲,绿水青山重回浙江大地,沉睡的山水资源正日益显现出经济价值,“绿水青山就是金山银山”之路越走越宽广。浙江“五水共治”的工作思路和方法措施给人很多启迪,也是可推广、可学习、可复制的经验。

  (一)治水工作必须坚持“任任相继,脚踏实地”

  习近平总书记指出,“一张蓝图绘就后,就要一任接着一任干”。治水工作要靠一任一任领导不懈地奋斗来完成,这就需要在正确的执政道路上“任任相继”,承前启后、薪火相传,以保持工作的连续性和稳定性。要把蓝图变为现实,还必须依靠党政领导干部不驰于空想、不骛于虚声,有“功成不必在我”的胸襟和“咬定青山不放松”的韧劲,脚踏实地干好工作。纵观浙江省“五水共治”,其治水之功就在于历届省委、省政府坚定不移沿着“八八战略”、“两山”理念指引的路子走下去,深入贯彻习近平生态文明思想,一以贯之、久久为功。同时,浙江省“五水共治”有完整的战略设计和措施配套,有明确的时间表、路线图、作战图。创新提出并实施的治水“三部曲”,立足浙江省生态环境保护和经济社会发展现状,从对感官污染最明显的垃圾河、黑河、臭河入手,开展“清三河”,到以“截、清、治、修”四个环节为主的剿灭劣V类水行动,再到“污水零直排区”建设,生态治水工作步步为营、步步深入,环环相扣、一贯到底,做到积小胜为大胜直至全胜。

  (二)治水工作必须坚持“民之所望,施政所向”

  习近平总书记强调:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”随着生活水平的提高,人民群众对环境质量、生存健康的要求越来越高,拥有清新空气、清洁水源、健康食品和舒适的人居环境,营造安居乐业的和谐社会氛围,已成为人民群众过上幸福美好生活的新追求、新期待。为人民服务就是生态环境保护工作的出发点和落脚点。“五水共治”是浙江省委、省政府贯彻“人民群众想什么,我们就做什么”“民之所望,施政所向”的生动体现。这一决策取得巨大成效,正是由于浙江省委、省政府正确把握当前人民群众的迫切愿望,提出“抓治水,就是抓民生”,抓住人民群众最关心、最迫切需要解决的热点、难点问题,切中时弊。通过生态治水倒逼发展理念转变,倒逼生产方式转型,倒逼生活方式改进,满足人民群众改善生活品质的追求,顺应民意。

  (三)治水工作必须坚持“抓住本质,整体施策”

  现象和本质的对立统一是事物的客观辩证法,本质决定现象,现象是由本质产生的。水环境问题表面上看是生态环境本身的治理问题,但从本质上看,是经济发展方式、产业结构、生活方式的问题。浙江省委、省政府认识到高能耗、高污染、高排放的发展方式是环境污染的根源,水的问题倒映着经济结构的问题,水环境的末端治理并不能从根本上有效地控制水环境污染。在推进“五水共治”过程中,浙江省委、省政府坚持水岸同治、城乡共治,聚焦工业和农业“两转型”,对污染企业釜底抽薪,对落后产能猛药去疴,聚焦城乡污水处理能力“两覆盖”,协同推进治水与治城治乡,深化“千村示范、万村整治”工程,联动推进“三改一拆”、小城镇环境综合整治、污水革命、垃圾革命、厕所革命。全省各级党委和政府一方面以治水倒逼转型升级,将治水作为推动经济转型升级的突破口;另一方面也坚持抓源头动真格,把转变高能耗、高污染、高排放的发展方式,推动经济结构调整和转型升级作为推动治水的重要途径,既“腾笼”又“换鸟”,实现了经济发展和生态环境质量的双提高,使得“五水共治”成为贯彻“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。

  (四)治水工作必须坚持“切中要害,统筹兼顾”

  根据唯物辩证法,在矛盾综合体中,主要矛盾处于支配地位、起主导作用。在实际工作中,应首先抓住和解决好主要矛盾,同时又不能忽略次要矛盾的解决。水生态环境的系统性、复杂性决定了生态环境治理必须要有问题意识,不能“眉毛胡子一把抓”,应以重大问题为导向,抓住关键,推动解决一系列突出矛盾和问题。在推进“五水共治”过程中,浙江省委、省政府坚持抓主要矛盾,在治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五个手指中,突出重点、切中要害,竖起治污水这个“大拇指”,不仅可以改善人民群众直观感受的生态环境,还能通过治污水抓经济转型,带动生态治水全局。在竖起“治污水”这个“大拇指”的同时,其他“四指”齐头并进,五根手指捏成拳头,统筹兼顾,破解“九龙治水”难题,统一决策部署,全面推进生态环境治理。“五水共治”既抓住主要矛盾,又解决次要矛盾,充分体现了马克思主义唯物辩证法的智慧和力量。

  (五)治水工作必须坚持“全民参与,共治共保”

  水生态环境治理工作需要全社会共同参与,只有唤醒政府、群众、企业三方的主体意识、责任意识、参与意识,才能形成全民聚力。浙江省“五水共治”通过各级“五水共治”领导小组、“五水共治”(河长制)办公室的建立,充分发挥各级党委、政府在生态环境保护工作中的领导作用,强化社会各界的治水认识、治水责任,发挥社会组织、学校、社区等基层单位以及工青妇的作用,动员志愿者参与治水;引导企业承担社会责任,走上生态治水之路。此外,浙江省还通过媒体曝光,加强舆论宣传。通过“五水共治”,浙江真正形成了“全民参与,共治共保”全面治水的良好氛围。

  来源:选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》,党建读物出版社2019年7月版


编辑:宋阳