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美丽中国先锋榜(23)|广西南宁市以PPP模式推进水环境治理的探索

2019年09月23日作者:来源:生态环境部

  【编者按】

  近日,中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行,该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想,选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例,充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发,供大家学习借鉴,不断推进美丽中国建设。

  【引言】

  2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,要充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

  【摘要】

  南宁市大力开展内河整治,打造“中国水城”,但受制于资金、理念和技术等因素,整治效果未达预期。为了缓解水环境治理的资金压力,南宁市委、市政府引入先进的水环境治理技术和理念,结合水环境治理的难度、前期工作完成程度和所处流域的开发前景,本着攻坚克难的思路,秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,选取竹排江上游植物园段(那考河)流域治理项目作为首个PPP项目,先行先试。

  为了充分发挥专业的人做专业的事的精神,南宁市委、市政府聘请专业的交易顾问和技术顾问,借助外脑力量对竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目的技术路线、交易结构、投资回报、绩效考核等核心边界条件进行优化设计,采用DBFO(Design-Build-Finance-Operate,设计—建设—融资—经营)的运作方式,按照“全线多断面考核、按效付费”的理念,建立长效机制,抓住主要矛盾,构建了“水质、水量、防洪”三合一绩效考核办法,政府依据绩效考核结果向项目公司付费。

  经过政府方和项目公司的共同努力,那考河由“纳污河”变身为湿地公园,水质状况及环境景观明显改善,项目的成功实践为河道治理类PPP项目探索出了可行的实施路径。

  【关键词】水环境治理 市场化手段 PPP模式

  一、背景情况

  为提升城市水环境,推进生态文明城市建设,把南宁市建设成广西“首善之区”和区域性国际城市,2008年起,南宁市着力开展城市内河水系综合整治,并于2009年提出打造“中国水城”的目标。

  水城建设取得了一定的成效。根据水城规划中期评估报告,截至2014年6月,南宁市已完成了可利江—心圩江连通渠、南湖—竹排冲连通渠、民歌湖等一系列重点工程,同时老口水利枢纽、江北引水干渠等大量工程正在实施,累计完成投资160.67亿元。但除邕江南宁市境内河段水质能达到或优于III类水质标准和八尺江水质为V类外,其他内河水质均为劣V类,与规划目标尚存在较大差距。

  针对内河水质治理效果不佳的问题,南宁市总结出内河治理方面存在的主要问题:传统的治理将建设和后期的运营割裂,重建设轻运营,突出河道清淤、堤坡绿化、景观提升、加盖防臭等工程,治标不治本;“九龙治水”的管理模式导致各方有限的资金各“撒胡椒面”,内河治理主要采用点源治理的方式,未统筹考虑上下游联动,未实现治河和治污相结合,不能实现长治久清;内河治理也面临巨大的资金压力,亟须引入新型投融资模式。

  为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,国家发展改革委和财政部力推PPP模式,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列规范性文件陆续发布,指导PPP项目的运作。

  PPP是在政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担公共产品或公共服务设计、建设、运营、维护的大部分工作,其中运营是必不可少的环节,并通过“使用者付费”“政府付费”或必要的可行性缺口补助的形式获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。PPP模式的显著特征包括长期伙伴关系、利益共享和风险共担,同时按效付费是PPP区别于传统的政府投融资和建设模式的重要特征。

  南宁市委、市政府决定采用PPP模式进行城市内河综合整理。但PPP是新鲜事物,尤其是在流域水环境治理方面成功的案例稀缺,无成熟经验可循。在确定了PPP模式的运作思路后,南宁市委、市政府和相关部门决定选取试点项目先试先行,为其他内河整治提供参考样本。

  竹排江上游植物园段(那考河)治理难度极大。治理前,河道污染严重,水质为劣V类,基本上成为纳污河。沿线地形变化较大,岸线陡缓不一,沿河岸两侧大部分地段植被发育茂密,河道内水葫芦大量生长,河道淤积情况严重,平均水深仅在0.2—0.3米之间,水面宽度不足1米,枯水期河水流量很小,局部河底出露,河道水面率低,景观视觉效果不佳,行洪断面狭窄,雨季行洪不畅。

 

  基于前期工作完成情况、项目整治的难度及所处流域的开发前景等因素,在对项目的经济效益、社会效益进行全面评估后,南宁市委、市政府将竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目(以下简称本项目)作为南宁市首个PPP项目,先行先试。

  二、主要做法

  (一)成立专门决策机构,提高部门协作程度

  本项目受到市领导的高度重视,南宁市委常委、副市长亲自抓项目的推进工作,并成立了以南宁市人民政府副秘书长为组长,南宁市水城建设和邕江整治建设办公室(以下简称市水邕办)主任为常务副组长,成员由市规划局、市环保局、市法制办、市城乡建设委员会、市财政局、市采购办及南宁建宁水务投资集团有限责任公司等单位相关人员组成的工作小组,工作组下设办公室,办公室设在市水邕办。工作组根据市委、市政府工作部署,指导、协调和推进竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目,完善项目实施方案和合同范本,启动项目投资人的采购工作,落实与合作企业的投资协议,并定期向市领导汇报工作进展,督促项目建设、制订工作计划,落实责任,协调解决项目实施中的重点、难点问题。

  (二)优化技术路线、交易结构等核心边界条件

  为确保打造高品质示范项目,实施机构聘请专业咨询顾问机构(团队)为项目提供交易顾问和技术顾问服务,咨询机构结合海绵城市、全流域系统水环境治理技术和理念,经过市场测试和与政府相关部门反复讨论,对项目的合作内容和技术路线重新进行了论证。项目建设内容由原可研报告中的四部分调整为七部分,在原河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程的基础上增加了污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程,调整后总投资约10.01亿元。项目建成后,水质达IV类标准,监控断面最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的60%,河道行洪满足50年一遇标准,抽排按雨洪同期最大24小时20年一遇排涝标准设计。

  项目交易结构设置为:由南宁市人民政府授权南宁市内河管理处(即市水邕办)作为实施机构,代表政府进行PPP项目前期准备工作、进行社会资本的采购并签署PPP项目协议;授权南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府方出资代表,与中选社会资本成立项目公司,持股比例10%,在涉及公共利益和公共安全事项上具有一票否决权,发挥内部监管的作用。中选社会资本在项目公司的持股比例为90%。项目公司注册资本占项目总投资的比例为20%,其余资金缺口通过融资的形式获得。项目公司负责本项目的设计、投资、建设和运营维护。在运营期,南宁市财政局将流域治理服务费纳入中期财政规划和相应年度财政预算,并根据实施机构的绩效考核结果拨付流域治理服务费。 

  与传统的政府自行建设或者采用BT(Build-Transfer,建设—移交)模式实施相比,PPP项目其他商务边界条件的创新设计主要体现在:一是建立长效机制,根据南宁市水功能规划的要求(2020年竹排江上游植物园段水质达到V类,2030年达到IV类)和社会投资人的合作意愿,确定十年的合作期。二是建设运营一体化,基于质量改善的全流域治理。项目采用DBFO的运作方式,给予社会投资人充分优化设计的权利,合作期满将项目资产和经营权移交给政府。三是风险合理分配,根据风险最优分配原则、风险收益对等原则和风险有上限原则,将项目用地风险、政策风险、法律风险、审批延误风险和上游水质不达标风险等分配给政府方承担,而主要的建设风险、运营风险由社会资本承担,对于不可抗力、宏观经济和行业政策规定变化风险双方共担。风险分配的结果落实到PPP项目协议中。四是建立激励相容的回报机制,采用流域治理服务费的形式使社会资本获得回报,将河道治理后,以影响商业开发产生的收益作为激励项目公司的抓手,并建立超额收益共享机制,激发社会资本积极性。五是按效付费,破解项目实施与水环境改善挂钩难题,以结果为导向,建立了全部流域治理服务费与绩效考核结果挂钩机制,即当且仅当绩效考核结果不低于90分时,项目公司才可以得到PPP项目协议中约定的流域治理服务费;若绩效考核结果为60—90分,则相应扣减当期的流域治理服务费;若绩效考核结果小于60分,则当期政府方不向项目公司支付流域治理服务费,直至绩效考核结果合格后一并支付,支付比例为约定流域治理服务费的65%,倒逼社会资本从全流域着眼,重视项目建设、运营质量和环境治理效果。六是在绩效考核体系上,抓住主要矛盾,建立三合一的绩效考核指标体系,分别在那考河干流及支流流域内上、中、下游设置了四个监控断面和监控点,建立了水质、流量、配套设施的维护、植物抚育养护和日常保洁管理等为主要指标的考核体系,其中,尤其注重水质指标,水质在绩效考核指标体系中的得分权重达到68.49%。

  (三)规范采购程序,创新采用竞争性磋商方式

  考虑项目的重大性和社会影响,工作小组决定由南宁市政府集中采购中心作为本项目社会资本采购的代理机构。项目创新地使用了竞争性磋商的采购方式。竞争性磋商方式适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与社会投资人进行多轮互动沟通才能确定采购需求的项目。该种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮响应,又结合了公开招标的综合评审,与本项目特点非常契合。但由于项目发布采购公告时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》尚未颁布,咨询机构结合征求意见稿拟定了采购文件,在采购过程中出现了竞争不足和与后续颁布的管理办法冲突的问题。2015年1月23日,在磋商阶段,仅两家社会投资人递交了响应文件,少于发布采购公告后才印发实施的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中要求的不低于三家的规定。面对如此突发状况,采购代理机构、财政部门和咨询机构纷纷积极寻找解决办法,与财政部相关部门联系沟通,经财政部相关部门研究同意,根据“法不溯及既往”的原则,采购程序正常进行。经最终评审,确定北京城市排水集团有限责任公司为中选社会资本。2015年2月12日,代理机构向中选社会资本发出《中选通知书》。采购人和中选社会资本双方在2015年2月26日签署了PPP项目协议,2015年3月19日,项目公司即南宁北排水环境发展有限公司成立。

  (四)双方风险分担,政府适度监管,助力PPP项目顺利执行

  PPP项目的一个重要的特点是风险的合理分担,本项目引入社会资本,对风险进行合理分配,实现专业的人做专业的事,政府方和社会资本都很好地践行了风险共担的精神。

  2015年6月,项目正式开工建设。根据PPP项目协议的相关约定,项目公司负责设计、融资、建设和运营本项目,南宁市内河管理处代表的政府方需负责项目用地的征地拆迁、上游养殖户及项目范围内污染源监管、项目所需水、电和道路设施等外部配套设施的协调提供。

  PPP协议签署后,政府方对于征地拆迁的补偿力度和重视程度均有了很大提高,做了大量的工作。南宁市政府通过发布《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》等,支持那考河上游禁养区内的养殖点清理工作,对合法养殖点进行整改,提高养殖废水排放标准和监管力度,改善了河道上游来水水质,统筹推进全流域治理;对于项目建设和运营中所需要的水、电和道路等设施的配套,政府方也全力协调供水、供电等部门提供配合。

  项目公司则因地制宜地对项目进行设计,根据“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的六项原则从全流域治理的角度进行优化设计:改变传统用灰色设施的“工程治水”做法,注重对河道自然生态功能的修复;对污水采用分布式处理,就近截流进入污水处理厂,做到处理后回灌河道的水量不小于处理污水量的90%,实现了水系上游与下游的水生态、水循环、水景观、水安全的有机统一;采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等海绵城市技术措施,降低汇水区域面源污染物对河道的污染,同时达到景观和功能完美的结合,提高了雨水利用,并降低了补水能耗,并对公共绿地等进行海绵化改造,通过不同种类海绵化措施的有效串联,把那考河及周边流域建成了一个雨水控制整体联动的大海绵体,达到了“生态治水”的目标。为应对工期紧张的挑战,项目公司采用施工组织扁平化、多点同步推进建设等方式抢工期。

  经过约18个月的建设,项目于2016年11月26日进入试运营期,2017年3月1日,项目正式进入运营期。在项目建设过程中,双方通力合作。由于部分用地涉及军区、铁路线路等,拆迁协调较为困难,经过与项目公司协商,通过优化设计等技术手段解决了土地难题,经过优化设计的项目总投资约11.9亿元,仍低于原可研的估算投资额。

  政府方在项目执行过程中的监管作用主要体现在:在建设期,南宁市内河管理处等部门本着“放、管、服”的思路,按照协议约定给予项目公司充分授权,仅在涉及建设工期、工程变更等重要事项上进行监管。在运营期,政府方的监管主要体现在绩效考核方面。实施机构南宁市内河管理聘请了有资质的第三方水质考核单位对水质进行监测,委托第三方监管考核单位对设施设备、绿化养护及环境卫生等运行情况进行考核;并组成由南宁市内河管理处、财政、园林和水利等部门参加的绩效考核小组对项目绩效考核工作进行现场监督。财政部门按照项目绩效考核结果拨付流域治理服务费。截至2018年12月31日,已实施7次绩效考核,考核平均得分97.61分,政府累计向项目公司拨付流域治理服务费4.01亿元。

  通过PPP模式,政府将原本一次性支出的工程投资,转变为运营期内的按效付费,并通过中期财政规划和年度财政预算保障费用支付,避免了增加政府隐性债务的风险。

  (五)实现了引资、引智和引制

  本项目的成功实施,实现“引资”“引智”和“引制”三大效果:一是引入社会资本进行投资建设,在增加公共服务供给的同时平滑了政府支出责任,缓解了南宁市水环境治理短期的资金压力。二是通过社会资本将先进的水环境治理理念和海绵城市的先进经验引入了南宁市,为南宁市其他内河整治和海绵城市建设提供可推广的技术借鉴。三是在合作过程中,本地水务企业学习社会资本先进的项目管理模式和企业管理制度,切实提高水环境运营管理水平,有利于本地水务企业提高内功,最终实现政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

 

  项目还实现了良好的经济、社会和环境效益。具体体现在:经济效益方面,本项目明显带动了项目周边区域的价值提升,年接待游客超30万人,促进了旅游等相关产业的发展,产生了较好的经济效益。社会效益方面,社会公众对流域治理的满意度达90%以上,本项目年均接待参观学习1000余人次,接待海绵城市及环保科普人员超500人次,极大提升了市民满意度和南宁作为“水城”的良好形象。环境效益方面,年污水排放数量减少1300万立方米以上,实现COD削减量不低于1300吨,氨氮削减量不低于280吨,河道生态补水量超1000万立方米,回用水和绿化灌溉取代自来水量分别达到100万立方米以上,海绵城市渗滞蓄净用排蓄存净化利用雨水量达到150万立方米以上。区域生态物种持续改善,水土流失现象得以控制,降雨水体面源污染情况得到有效控制,实现了可持续的治理效果。

  本项目先后被财政部、住房城乡建设部和国家发展改革委列为第二批国家级PPP示范项目、“海绵城市”示范项目和第二批PPP项目典型案例。2017年,入选住房城乡建设部中国人居环境范例奖。

  三、经验启示

  本项目为国内各城市开展水环境治理提供了一个可行模式。回顾本项目实施过程,有如下经验启示可资借鉴:

  (一)解放思想、开放创新,用新发展理念指导实践

  本项目是南宁市首个PPP项目,是国内首个城市水环境流域综合治理和海绵城市结合的PPP项目,也是国内首个采用竞争性磋商方式采购社会资本的PPP项目。多个“第一”的背后,是南宁市委、市政府坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的集中体现。

  为寻找城市内河治理的“良方妙药”,南宁市委、市政府及有关部门积极探索,先后赴贵州、安徽等地,考察先进做法、学习先进技术、吸收先进理念,最终确定采用PPP模式引入专业企业开展内河治理,突破了既有思路和传统做法,尤其是在当时PPP相关政策措施、规范标准尚未完全建立的情况下,南宁市的做法具有很强的创新性。在合作伙伴的选择上,采用全新的采购方式,打破地方保护主义,本着开放的心态引入“外来和尚”念经,最终实现了政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

  南宁市委、市政府“解放思想、开放创新”的理念为本项目指引正确方向,使得城市建设走上与环境保护相协调的绿色发展之路,也使市民共享城市发展成果。

  (二)发挥市场在资源配置中的决定性作用,实现“专业人做专业事”

  PPP模式是以市场化手段推进环境治理的方式之一,其精髓在于通过风险的合理分担,将企业引入公共服务领域,实现“专业人做专业事”,即企业充分发挥资金、技术和管理优势,政府着重做好监管和服务工作。

  本项目在推进过程中,始终坚持以市场为导向,并适当发挥政府的作用,体现在:一是实施机构聘请专业的咨询机构经过与四家潜在社会资本进行市场测试等方式,优化技术路线、设计交易结构,保证合作模式和合作条件的科学合理性及监管考核体系的有效性。二是政府方出资代表在项目公司中占小股,其国有身份一定程度上为项目公司在融资过程中起到增信的作用,同时也可以在项目建设和运营中发挥监督管理作用。三是在项目执行过程中,政府充分发挥“放、管、服”的精神,给予项目公司充分的自主权,资金、技术、人员等问题主要由项目公司自主决策,政府主要按合同约定对建设安全、工期目标、实施效果等进行监管和考核,确保政府既不缺位又不越位。四是政府向项目公司支付费用的依据是绩效考核结果,为保障考核结果的公平、公正性,政府通过公开招标的方式选定第三方考核机构,协同政府相关部门进行考核。

  继本项目之后,南宁市陆续实施了沙江河流域治理PPP项目、心圩江流域治理PPP项目等多个同类型项目,“尊重市场规律、择优选择社会资本、协商合作和专业的人做专业的事”是这些成功案例的共同特点。

  (三)宏观着眼,技术路线和绩效考核抓主要矛盾

  本项目在总结过去的经验和教训基础上,认清主要矛盾。在建设内容和考核指标体系方面,抓住了“水质”这个突出矛盾,辅以水量、防洪、景观等方面进行考核,建立流域治理服务费与治理效果挂钩的长效机制。社会资本围绕上述治理目标和考核体系,综合利用资金、技术优势,攻坚克难,最终实现了流域水质的长治久清。

  为达到上述目标,项目技术方案和工程措施应具备系统性,考核指标应科学合理且具备激励性。为此,项目实施机构在咨询单位协助下,提出“全流域治理”和“海绵城市”理念,项目公司提出“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的具体实施路径,解决过去点源治理模式不能彻底解决的水质改善和水量保持问题、初期雨水收集处理及利用问题、河道长效管理等问题。考核指标设置方面,兼顾投资经济性和技术可达性,在技术顾问建议下以地表IV类水为基础,设定详细考核指标,并且水质考核得分占比为68.49%,抓住了水质改善这个“牛鼻子”。

  (四)夯实前期工作基础,设计合理的交易结构

  PPP作为一种新生事物,政府和社会资本均摸着石头过河,为了保证项目的顺利落地实施,需要设计合理的交易结构、风险分配机制、投资回报和绩效考核等核心边界条件,必要时需要借助外部咨询机构的力量。前期工作不足或者成果粗糙,容易在项目实施过程中出现推诿扯皮或者反复变更的情况,从而导致进度迟缓。

  本项目在前期开展了项目立项、用地预审、征地拆迁、可研、环评和部分工程的初步设计工作,并与潜在的社会资本积极沟通交流,探讨合作的边界和商务条件,部分社会资本的要求不尽合理,难以达到共识。面对复杂的问题,政府部门聘请专业的PPP交易咨询顾问和技术顾问,调整了项目建设内容和工程边界,重新设计合理的交易结构和核心边界条件,并将重要的核心边界条件作为不可谈判的条款,给予社会资本一定的压力,最终在预期时间内选定了合适的社会资本。社会资本选定后,按预计的技术路线深化方案,攻坚克难,顺利实现了项目目标。

  现实工作中,由于受时间节点限制,项目前期工作深度很可能存在技术方案粗糙、交易方案缺乏针对性等问题。水环境治理项目具有很强的技术综合性及复杂性,若前期工作开展不足,项目的实施进度、投资控制、水质效果均难以保障;若考核指标不合理,不但无法达到激励效果,反而埋下重大风险。这些同样也是南宁市在环境治理领域运用PPP模式的一条重要经验启示。

  来源:选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》,党建读物出版社2019年7月版


编辑:宋阳