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“万亿俱乐部”城市能否成为高水平环境治理引领者?

2019年01月23日作者:刘瀚斌来源:中国环境报

  进入1月后,省级地方两会陆续召开,已有北京、天津、河北、西藏、湖北等多个省区市召开省级地方两会,晒出2018年经济成绩单。从经济总量来看,多个省份实现了重要跨越。其中,江苏省首次迈入“9万亿俱乐部”大门;北京GDP首次突破3万亿元,成为继上海之后第二个GDP超过3万亿元的城市;2018年GDP超过万亿的城市有望增加到17个,“万亿俱乐部”又添新成员。

  改革开放四十年来,我国城市经济体量逐年增大。2018年之前,GDP超过1万亿元的城市有14个。其中,上海、北京GDP分别于2006年、2008年突破1万亿元;2010年广州GDP破万亿元;2011年至2017年,深圳、天津、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、青岛、无锡、长沙GDP分别突破万亿元。与此同时,各地的生态环境质量也相应开始好转。达到库兹涅兹曲线的拐点,实现经济增长与环境污染的脱钩,是高质量发展的必然要求。

  2018年我国国内人均GDP预计接近1万美元,而部分地区将会率先达到1.5万美元甚至更高。从国际经验来看,人均GDP达到两万美元是一个地区或城市发展的转折点,城市发展质量将进一步提高,创新发展、协调发展、绿色发展将成为发展主旋律,也更关注人们本身的需求。“城市让生活更美好”,城市美好生活的创造需要有稳定强韧的产业支撑,也需要精细的城市管理。城市治理本身就是经济发展的动力,也是提升城市生活品质的手段。蓝天白云、青山绿水,健康放心的食品,以及不断完善的基础设施,都是未来城市供给的重要内容。

  对于进入“万亿俱乐部”的城市来说,经济发展已经为生态环境保护奠定了坚实的基础。在此背景下,如何才能顺利实现经济增长与环境污染和资源消耗的脱钩,是值得深入探讨的问题,其中至少包含四项议题。

  第一,GDP达到万亿元规模的地区是否也会相应增加地方的环保投入。必须承认的是,不论是从GDP占比还是地方财政支出占比角度,我国环保产业在国民经济中的占比仍处于较低水平,2000年-2017年,我国环保投入占GDP比重徘徊在1%-2%之间。根据发达国家经验,环保投入占GDP比重在1%-1.5%区间,才能遏制环境污染的趋势;占比达到2%-3%,才有可能改善环境质量。由此可见,我国环境污染治理投入潜在空间仍然较大。

  假设“十三五”期间我国GDP年复合增速为6%,至2020年全国环境污染治理投资额占比微升至 1.45%,则“十三五”期间全国环境污染治理投资总额约为5.68万亿元。而这些投资总额都需要地方经济体量作为基础保障。事实上,已经有部分省市提高了环保投入,如2017年上海市GDP超过3万亿元,人均GDP已达1.8万美元,环保投资占比上升至3%;同年北京市GDP总量超过2.8万亿元,人均GDP已达1.9万美元,环保投资占比超过3%。长沙、无锡GDP在2017年也突破1万亿元,环保投资同比都有所增加。那么,今年进入“万亿元俱乐部”的城市,是否也会增加当地的环保投入、增加多少?都值得期待。

  第二,环保投入增加,是否会切实促进新业态、新工艺的产生。新时代的环境治理更加重视与居民生活息息相关的领域,生态环境质量是否变好成为衡量一个地方环保成绩的重要指标。这就要求城市的产业结构必须摆脱对高能耗高产出的路径依赖,转向培育低耗能高附加值的产业;城市要以更大力度发展公共交通,减少私家车的使用。对于企业而言,则须重新研究各投入生产要素的组合,创新工艺,重组生产经营模式,甚至引入全新的生产要素和生产条件的组合。

  正如经济学家索洛所言:技术创新是经济增长的重要变量,而适当的政府干预将极大地促进技术创新的进行。一方面,随着当前环保法规趋严,以及严格的中央和省级生态环保督察的开展,没有环保设施的企业必须上马环保设施,经营成本必然上升,行业内自发优胜劣汰,有利于行业集中度提升,利好行业内的绿色企业。另一方面,环保税开征后,污染企业主观上也会更加重视生态环保要求,从而增加环保投资,环保板块将受益于市场需求提升。此外,环保压力加大也有利于促进能源结构调整和产业调整速度加快,新能源和新能源汽车将是重点发展方向。

  第三,投入环境治理的资金如何使用。各城市GDP体量的增加,也将带动环保投资的增加,那么,如何更科学地使用则是关键问题。在常规的水、大气、土壤治理方面如何更高效地投入,生态修复技术使用是否有经济合理性等,都值得思考。合理分配环保投资,不出现治理资金本身的浪费,本身就是一种政策的绿色化过程。

  第四,环境治理制度是否会产生更多创新的措施。在我国现阶段的生态环境保护中,越来越注重经济手段在环境治理过程中的作用。因为经济手段充分利用了市场的力量,透明度高,在实践运用中也卓有成效。这与发达国家环境治理政策基本上是逐渐由较强依赖的“命令—控制”型环保管理政策向“经济激励”型和“自愿型”演变相一致。例如,从2018年1月1日起正式实施的《环境保护税法》,对直接向环境排放大气污染物、水污染物、固体废物和噪声应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者征收环保税,对推动企业污染治理起到了显著的作用。

  对此,GDP突破万亿元城市在公共服务更加均等化的进程中,如能设计更多的财政保障政策,比如对于污染排放达标企业给予适当减免或退税奖励,以起到激励的作用等,这便是GDP增长后对环保政策结构和模式的优化,也将会进一步推动环境的治理。

  更多的城市进入“万亿俱乐部”,不但意味着这些城市的发展有了坚实的经济基础,也意味在环境治理上有了更大的底气,也可以更好地满足人民群众的优美生态环境需要。我们期望看到这些走在发展前列的城市会以更大的力度、更多的措施来推动环境治理,真正实现“城市让生活更美好”的目标。

  作者单位:复旦大学环境经济研究中心


编辑:李莹