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环境污染强制责任保险政策还有哪些不足待完善?

2019年07月23日作者:李萱 袁东辉 沈晓悦 杨姝影 尚浩冉来源:中国环境报

  我国环境污染责任保险试点工作起步于2007年。2013年,原环境保护部与原保监会印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),要求各地开展环境污染强制责任保险试点。2015年9月,党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出:“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。”随后,相关部门发布了一系列文件,有力推动了环境污染强制责任保险制度的实施。目前,全国31个省(区、市)均已开展环境污染强制责任保险试点,覆盖涉重金属、石化、危险化学品、危险废物处置等行业,保险公司已累计为企业提供超过1600亿元的风险保障。

  环境污染强制责任保险制度实施过程中存在哪些问题?如何进一步推进发展?课题组对环境污染强制责任保险政策试点进行了初步评估,并提出了针对性的建议。

  环境污染强制责任保险试点工作的成效与不足

  总的来看,我国环境污染强制责任保险试点工作呈现出以下特点。

  一是市场规模表现出较强的政策性。根据银保监会有关数据,2017年全国投保企业数量达到1.6万家(次),保费总额3.15亿元,保障金额306亿元。

  二是产品性价比逐步提高。费率是体现产品性价比的重要指标,我国环境污染强制责任保险平均费率大幅下降,2013年平均费率为1.49%,2014年基本持平为1.51%,2017年下降至1.03%。

  三是试点“强制”特色更明显。部分省区市发布了新一轮环境污染强制责任保险试点方案,规定强制投保行业,发布强制投保企业名单,明确生态环境部门可以责令限期投保,并与环境信用评价挂钩,“强制”特色更加明显。

  四是强制投保范围明确。2017年后的新一轮试点中,山东、贵州、深圳等地的投保范围,集中在石油、化工、制药、涉及危废、涉重金属行业。

  五是服务模式更加统一。2017年后新一轮试点过程中,深圳、贵州、山东、海南、新疆均采取共保模式,招标保险经纪公司组建共保体。

  六是试点取得成效。一方面,环境污染强制责任保险促进了环境风险防范;另一方面,环境污染强制责任保险有利于及时救济污染受害者。据不完全统计,近年来,保险公司已经支付赔款1亿元以上,许多污染受害者及时得到救济,较好维持了正常的生产生活。

  在试点过程中,也存在以下问题。

  一是保险责任范围与生态环境损害赔偿制度脱节。主要表现在:承保责任为人身伤亡或直接财产损失,不包括生态环境损害;承保责任为场所责任,仅承保约定区域内的损害,约定区域外的损害不在承保范围内;未对延长报告期进行约定。上述问题会导致以下后果:责任范围不合理直接导致环境污染责任保险赔付率极低。根据保监会口径,环责险赔付率不到10%;企业投保意愿降低。

  二是试点企业名单制定较为随意。试点企业名单的确定缺乏明确依据,确定投保企业范围较为随意,有些地方直接下发试点企业名单,要求企业投保,有些地方在政府网站上对试点企业名单进行公示,并设置了异议期等公开程序。

  三是确定投保责任限额的标准差异较大。在上位法缺位的情况下,地方试点的责任限额一般以风险评估结果确定,风险评估成为确定企业投保义务额度的判断标准。各地投保企业风险分类标准多样,比如贵州将企业风险分为5级,山东分为3级,深圳分为6级。由于各地风险评估标准不一,因此各地的责任限额存在较大差异。

  四是风险评估不能达到控制风险的目标。在风险评估不能达到控制风险目标的情况下,在地方试点中,保险公司一般依赖风险分类手段以及除外责任进行风险控制。大多数环境污染责任保险产品设定了很多除外责任,比如将企业排污行为导致的损害、渐进性污染导致的损害以及地下储罐损害等均列入除外责任。这样做的后果,除了风险分类条款和责任限额严格限制了企业索赔金额,直接影响环责险赔付率之外,也让企业产生保险公司收了钱就走的印象,严重影响企业投保意愿。

  五是保险行业与生态环境主管部门之间存在信息壁垒。信息壁垒问题导致以下后果:保险责任限额在地方试点存在较大差异性,投保企业投保是一笔糊涂账。

  对试点进行初步评估得出的结论

  通过对我国环境污染强制责任保险试点工作的分析,并结合国外在推动环境污染强制责任保险制度实施方面的经验,课题组经过初步评估认为,目前我国在法律上基本具备建立环境污染强制责任保险制度的现实条件。但是,试点政策存在环境风险定价机制不完善、社会化的环境风险管理机制缺乏技术引导、试点政策的实施方式缺乏依据等问题。具体包括以下方面:

  法律上已具备建立环境污染强制责任保险制度的现实条件。我国已经建立了严格的环境责任法律体系,企业面临前所未有的环境污染责任风险。在立法上,明确采用严格责任原则进行归责。在责任构成要件上,不要求行为的违法性,进一步强化了企业的环境污染风险。这就意味着,即使企业按照排污标准排污,没有环境违法行为,但是只要排污行为导致了污染损害后果,企业就应当依法承担责任。在制度建设上,已建立了生态环境损害赔偿制度,企业开始对生态环境损害承担法律上的赔偿责任。

  针对企业承担环境污染民事责任现状,课题组通过分析461个环境污染司法裁判案例,显示出几个特点:一是99%的案例是以企业为被告。二是调解结案比率极低,企业和受害人双方矛盾难以调和。在461个案例中,环境民事调解结案的比例仅为1%,而相比其他民事案件,根据最高法发布的工作报告,民事案件的调解率为31.78%。三是污染类型复杂多样,证据收集困难。四是赔偿金额较高,企业涉诉后面临巨额经济赔偿。461个案例中,损害赔偿金额平均值为186.35万元,最大赔偿额为4000万元。

  部分试点地方先行先试,改进了承保责任范围,规范了保险条款。2017年以来,以贵州模式为代表,贵州、海南、深圳、山东等地进一步扩大了保险承保责任范围,将渐进污染损害赔偿、生态环境损害赔偿、应急清污费用等责任纳入责任范围,并对赔偿责任限额进行规范,避免保险公司采用过细分类限额规避赔偿责任。这些做法改善了保险产品的合理性,有利于提高赔付率。

  环境风险定价机制不完善,损害了环境污染强制责任保险制度目标。环境污染强制责任保险制度的核心要素是立法为高环境风险定价,现有试点政策仅规定了高风险企业范围与承保责任范围,并未规定责任限额与除外责任。各地试点实践中,责任限额与除外责任一般由保险公司或经纪公司自主确定,实际上将风险定价权交给了市场。这一机制违反了环境污染强制责任保险制度责任限额法定、责任范围法定的基本内容要求。

  环境风险定价机制的缺失,严重损害了环境污染强制责任保险制度目标。一方面,投保人想要寻求最便宜的保单,使他们能够满足相关文件或地方政府提出的要求;另一方面,承保人也倾向于提供尽可能小的保险范围,因为投保人对承保人提出的索赔越少,保费就越低。根据2015年对部分地方试点的调研,目前每家投保企业的平均保费在3万元左右,地方生态环境部门与投保企业普遍反映环境污染责任保险赔付率极低。从四川省不完全数据情况看,其赔付率不到4%。比较而言,我国其他的责任保险赔付率在40%-60%左右。极低的赔付率直接损害了第三方索赔人的利益,难以达到环境污染强制责任保险制度的目标。

  社会化的环境风险管理机制缺乏技术引导。保险机构在承保前开展风险评估,根据风险评估结果确定保险费率和责任限额。投保企业为降低保险费率和责任限额,一般会采取相应措施尽量降低环境风险,保险机构为了控制其承保风险,降低事故发生概率,也会督促投保企业开展相应的风险管理措施。

  根据调研,绝大多数保险机构不掌握环境风险评估技术、相关环境风险数据严重缺乏,无法独立开展风险评估。有些大型保险公司委托第三方机构在少数地方开展环境风险评估与风险管理服务试点,但是由于第三方评估机构与投保企业、保险机构存在直接利益关系,在没有技术规范的情况下,其难以做出客观、真实的评估。

  环境风险管理机制缺乏技术引导,导致费率与责任限额的制定较为随意,政策实施具有较大的差异性,容易引发企业对政策公平性的质疑,影响企业投保的积极性。

  制度实施有待立法强力推动。2013年《指导意见》发布后,地方试点采取自下而上的方式在地方实施。自下而上的政策实施方式是指,第一,国家政策文件法律依据不足。虽然国家相关部门2013年就出台了《指导意见》,但由于《保险法》规定了强制保险应当由法律或行政法规进行规定,上述政策文件法律效力不足。第二,政策实施主要依赖地方出台投保企业名单、激励约束手段。地方试点出台实施方案,主要包括试点企业名单、投保激励与约束机制等。第三,地方生态环境部门针对试点企业召开推动会或培训会,推动企业投保。之后,保险公司根据投保企业名单自行开展业务。

  自下而上的实施方式导致了两方面的问题。一方面,地方生态环境部门开展试点工作缺乏法律与职能上的依据。有些工作并不在其“三定”职能范围内,比如发布试点企业名单、对保险经纪公司开展招投标工作等。这些方式操作起来没有依据,在公正性方面容易引起社会质疑,也给经纪公司留下寻租空间,给地方相关部门留下行政隐患。另一方面,企业不支持,社会评价低。很多企业甚至生态环境部门认为是给保险公司打工,保险公司坐收渔利。而保险公司也认为企业没有投保积极性,抱怨环境污染强制责任保险业务难以开展,以及保险价格低廉,难以开展附加的风险管理服务。

  从国际经验看,环境污染强制责任保险制度真正实施需要立法的强力推动,否则地方试点无法建立起公平合理的长效机制。

  关于建立环境污染强制责任保险制度的政策建议

  为进一步推动环境污染强制责任保险试点工作,为生态文明体制改革要求的“建立环境污染强制责任保险制度”提供现实基础,课题组提出如下建议。

  一是建立生态环境部门与银保监部门的联合工作机制。建议建立生态环境部与银保监会的联合工作机制,建立相关信息的共享机制。比如组织相关部门、研究人员定期编辑报送“环境污染责任保险试点通讯”,及时汇总报送各地方试点进展情况,反映试点问题,总结试点成效,为下一步相关立法提供支撑材料。

  二是开展环责险试点调研评估,全面掌握试点情况。建议开展地方试点调研,全面掌握试点情况,掌握制度建立与实施的现实基础。建议在试点调研中特别关注各地投保企业范围的确定,分析其行业特点与风险特点,分析投保企业发生保险事故的事故特点等,为下一步确定法定投保企业范围提供数据积累。

  三是联合银保监会研究制定“环境污染责任保险责任限额”。建议鼓励省级地方生态环境主管部门会同银行保险监管部门发布本行政区域的责任限额,为未来制度实施提供基础数据积累。

  四是研究制定“环境污染责任保险投保指南”。建议针对投保企业研究制定“环境污染责任保险投保指南”,主要对投保企业范围、投保责任范围与除外责任,以及保险合同中的关键术语(包括追溯期、报告期、保险公司风险评估对于赔偿责任范围的影响等)进行解释与说明,促使企业明确其污染者责任,明确权利义务,同时也有助于投保企业在投保时选择保险条款。投保指南主要目标在于服务企业,便于企业了解政策背景、法律要求以及保险条款现状等,为投保企业普及知识。

  五是研究制定“环境污染责任保险风险评估指南”。指导保险机构与投保企业合理评估环境污染责任保险风险,其主要内容包括风险问询指标及法律责任提示。评估指标的设计遵循两个思路,一是采取承诺告知制,由投保企业对于风险问询指标进行告知和承诺,采取相关法律责任进行约束;二是注重法律责任风险,在评估指标的设计上关注企业的违法情况、损害赔偿情况、周边居民风险认知等。

  作者单位:生态环境部环境与经济政策研究中心


编辑:李莹

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