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强化风险预防推进生物安全法治建设

2020年03月26日作者:莫菲来源:法制日报

  将风险预防确立为我国生物安全法治的基本原则和工作方针,顺应了环境法的发展趋势,符合生态文明的价值追求

  在新冠肺炎疫情防控的关键时期,习近平总书记提出,要把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

  生物安全是一个综合性问题,涉及国家安全、公共卫生、生态环境、科学技术、经济社会发展等多个领域。生物安全的法治保障尤其离不开生态文明基础。生态环境保护是生物安全法治的要义。

  当今社会本质上是风险社会。生物风险则是风险社会中现代化风险的集中体现。一方面,由于人类掌握的知识有限,在面对生物风险这样的现代化风险时,往往很难对其进行科学界定、对其后果亦很难进行准确评估。另一方面,由于现代化风险具有系统性、全局性特征,加之全球化发展趋势,生物风险可以快速跨越空间和时间的界限,对各个国家的人、物种乃至未来世代产生影响。在这种情况下,延续带有工业文明烙印的事件驱动型风险管理逻辑,不足以防范生物风险、保障生物安全。

  生态文明时代,生物安全法治建设应当以风险预防原则为指导。与事件驱动型风险管理逻辑相比,风险预防强调防患于未然。对于可能危及生态环境和人类健康的事项,即使此种风险未获得科学确定性证实,仍应积极采取预防行动。

  风险预防原则最初产生于环境法领域,后来也成为公共卫生法领域的基本原则。风险预防原则的经典表述为1992年《关于环境与发展的里约宣言》原则十五:“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛采取预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学的充分可靠性为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境退化。”生物安全兼具生态环境利益和公共卫生利益,对其运用风险预防原则已得到国际社会认可。《卡塔赫纳生物安全议定书》第一条即表明,该议定书的目标是依循《关于环境与发展的里约宣言》原则十五的风险预防原则采取预防措施,使生物多样性的保护和可持续使用不受现代生物技术的不利影响。

  在这种背景下,将风险预防确立为我国生物安全法治的基本原则和工作方针,顺应了环境法的发展趋势,符合生态文明的价值追求。不难发现,从新环境保护法到党的十九届四中全会决定,以及此后多个重要文献有关生态文明的阐述,都体现出中国特色生态文明法治建设的重心已从污染治理向风险预防转变。

  当前生态文明制度体系建设的工作任务,除了包含在科学可确定的情况下节约资源和保护环境之外,也包括在科学不确定性的情况下,优先考虑资源节约、环境保护和自然恢复而开展风险预防工作。生物安全与生物多样性、动物保护等密切相关,也是国家安全的有机组成部分。可以说,以风险预防为指导开展生物安全工作,符合建设生态文明、保障国家安全的时代要求。

  事实上,以风险预防工作方针指导生物安全工作,也是建设中国特色服务型政府的内在要求。建设服务型政府的重点之一,即在关涉公共利益的问题上依法积极履行行政职责,克服消极懒政和行政不作为现象。而生物安全问题具有公益性。生物风险危及生态环境和公共健康等集体利益,是典型的公共风险。政府作为公权力行使主体,比个人、企业等私权利主体更具备解决生物安全问题的条件和能力。同时,行政部门又比立法和司法部门更广泛地发挥作用。如此,生物安全公共行政不能止步于防止已知生物安全危害,还需要有效防控进入科学未知之地的生物风险,提供更为丰富的生物安全公共品。

  在风险预防原则的指导下,以宏观视角和前瞻眼光看待生物安全法治体系建设,从风险评估、风险预案、风险预警、系统管控、规范流程、数据收集、信息公开等方面构建生物安全法律制度以及相应的法律责任体系。同时,在生物安全公共行政领域要落实服务型政府的要求,运用专家参与的科学化手段、公众参与的民主化手段和依法依规决策的程序性手段,确保预防措施的正当性和有效性。

  生物安全法治的实现,最终要靠建立和落实责任制度。党的十九届四中全会决定提出严明生态环境保护责任制度,一方面要明确生态环境保护责任的广泛适用性,另一方面要促进生态环境保护责任的严格化和强效化。必须认真汲取此次新冠肺炎疫情暴发前期,生物安全责任制度虚置而造成严重后果的教训。

  中国特色生态文明的生态环境保护责任制度,既可作为生物安全责任制度的保障,也可为生物安全责任制度发展提供参照。遵循中国特色生态文明的责任制度建设思路,也可秉持“明确”和“严格”两项要求,构建生物安全法的责任制度。

  在责任主体方面,应明确政府、领导干部、企事业单位、社会团体和个人均系生物安全的责任主体,也即包括公主体、私主体、公私混合型主体。

  在责任类型方面,应当明确,除了民事、刑事和行政法律责任外,还包括政治责任、社会责任和道义责任等,构成完整丰富的责任体系。

  在责任承担方式方面,应当明确,责任承担方式既包括刑事处罚、行政处罚、行政强制、剥夺资格、赔偿补偿等刚性方式,也可灵活运用约谈、公示、和解、道歉等已在环保领域有所运用的柔性方式,形成刚柔并济的责任承担方式体系。

  在责任判断标准方面,应当明确,用以判断生物安全的标准,除了国家立法中的强制性规范等硬法以外,也包括相关立法中的非强制性法律规范、行政规范性文件、各级各类标准、社会自治规范等软法。

  在救济途径方面,应积极探索运用现有的民事公益诉讼、行政公益诉讼等司法救济手段,扩展保障生物安全的途径。

  在监督机制方面,综合运用中央和地方的政党监督、立法监督、行政监督、监察监督、司法监督和社会监督相结合的方式实施全方位、全过程、多元化和多层次的综合监督。而为了实现生物安全责任严格化,应当重点强调政府监管主体的责任,特别是涉及生物安全的多个行政部门的责任划分和监督全覆盖。同时,通过建立生物安全的标准体系、名录清单管理体系、信息共享体系、评价考核体系、责任监督体系等,切实增强责任制度体系的现代性和操作性。

  全球化时代,生物安全和环境保护问题早已跨越地区和国别的界限,成为关涉全人类福祉、影响地球生态系统的紧迫问题。作为负责任的大国,中国理应站到全人类乃至整个地球生态系统的高度来思考保障生物安全和保护生态环境的路径,为全球生物安全、人与自然生命共同体的可持续发展贡献中国智慧和中国方案。生物安全和生态文明法治建设的一体推进,将为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献生态文明智慧,尽到大国责任,为人类命运共同体的生态文明建设作出中国贡献。

  (作者系中国人民大学法学院博士后)


编辑:姚超