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共建绿色基础设施,共享安全韧性长三角

2020年09月30日作者:周伟铎 庄贵阳来源:中国环境报

  长三角区域是我国发展强劲的增长极,也是我国城市生态安全问题突出的区域之一。在近期举办的扎实推进长三角一体化发展座谈会上,习近平总书记强调要“夯实长三角地区绿色发展基础”,要在“提高防御自然灾害能力上下功夫、见实效”,“促进基本公共服务便利共享”。面对气候变化带来的风险和挑战,落实安全韧性理念,共建共享绿色基础设施,提高区域生态安全水平,是长三角一体化过程中急需探索的问题。

  绿色基础设施的概念内涵和时代价值

  绿色基础设施概念起源于西方1850年的城市公园运动,经过多领域的发展和融合,绿色基础设施的内涵逐渐明晰。从空间上看,绿色基础设施是跨尺度、多层次、相互连接的绿色网络结构,是城市发展和土地保护的基础性空间框架;从功能上看,绿色基础设施提供全面的生态系统服务;从构成要素上来看,绿色基础设施包含国家自然生命支持系统、基础设施化的城乡绿色空间和绿色化的市政工程基础设施3个层次。

  绿色基础设施能够提供缓解城市洪涝灾害、控制水质污染、恢复城市生境、提高空气质量和缓解城市热岛等基础性生态服务。可以说,绿色基础设施是城市维系社会经济运行和应对自然风险的“骨骼”,能够吸收和应对一定程度的冲击和压力,具有很强的安全韧性。

  绿色基础设施在我国古代已经有实践,如长三角区域的运河水网、南方丘陵的陂塘系统、黄泛平原的坑塘洪涝调蓄系统等。自2000年以来,现代意义上的绿色基础设施开始在我国规划体系中逐渐应用。

  在长三角一体化发展战略中,基础设施互联互通是关键领域。多年来,长三角区域灰色基础设施(道路、机场、桥梁)的规划建设,在促进生产要素流动融合和经济增长的同时,也存在建设成本高、资源消耗大、破坏自然景观和谐等突出问题。

  绿色基础设施是基于自然的调节系统,是自然的、可持续的、有活力的。在长三角区域探索绿色基础设施的共建共享,既是落实习近平生态文明思想,推动长三角区域一体化高质量发展的重要抓手,也是维系长三角区域安全韧性的战略选择。

  长三角区域共建绿色基础设施的现实需求

  在共建绿色基础设施方面,长三角区域有“三大诉求”。

  第一,长三角区域在保护海洋生态环境方面有共同诉求。长三角区域面临的海洋生态风险具有共同性。长三角有漫长的海岸线,是我国登陆台风数量较多的区域。不管是赤潮、风暴潮、海啸还是台风侵袭,对长三角区域的浙江、江苏和上海都有影响。长三角区域滨海湿地多滩涂,红树林、柽柳等绿色基础设施能将海浪的高度显著降低,为抵御风暴、海啸和台风对海岸的影响起到重要缓冲作用。

  长三角区域是我国海洋航运的中心,有宁波—舟山港、上海—洋山港等国际大港。随着长三角一体化战略的推进和自贸区扩容,长三角区域对海洋的开发力度将进一步加大。沿海基础设施的开发建设如果不当,会导致资源枯竭、珊瑚礁破坏、渔业和旅游业收入减少、无法抵抗风暴潮和海岸侵蚀对基础设施造成的伤害、海滩维护成本增加以及白色污染等问题。

  第二,长三角区域在提高蓄洪排涝能力方面有共同诉求。虽然长三角区域曾经河网密集,水系发达,但由于城市化推进,一些天然河道被裁弯取直、硬化渠化、设坝安闸,河网的连通性遭到破坏,蓄洪能力减弱。

  长三角区域大城市集中,受全球气候变化、城市热岛效应和雨岛效应影响,近年来沿江、沿湖、沿海城市遭受洪涝灾害的风险增加。这使得一些城市的排水、内涝防治和城市防洪(潮)等基础设施无法承受暴雨洪涝灾害的冲击,导致城市内涝频发,城市洪灾风险加大。打通内河水网,修复内河生态系统,提高城市的蓄洪排涝能力,是当前长三角区域的共同需求。

  第三,长三角区域在共建生态防护林方面有共同诉求。在生态防护林规划方面,传统的属地管理模式使得长三角区域流域生态防护林规划不一致,流域生态空间碎片化问题突出,这也加大了山洪、泥石流、流域性洪涝等地质灾害的发生频率。在生态防护林工程监管方面,由于存在行政壁垒,监管执法碎片化问题依然存在,破坏长江、淮河、太湖、新安江、巢湖等流域生态防护林的案件时有发生。在生态防护林建设方面,长三角区域省际毗邻区域是生态建设的薄弱环节,江河湖岸防护林、皖西大别山区和皖南—浙西—浙南山区的绿色生态屏障碎片化特征明显。

  推动绿色基础设施共建共享的对策建议

  为了更好地促进长三角区域绿色基础设施共建共享,以较低成本降低生态风险对经济社会的冲击,建设安全韧性的长三角,扎实推进长三角区域一体化发展,笔者提出以下建议。

  第一,明确绿色基础设施共建关键领域,助推区域协作。加强海洋生态保护修复,共建滨海湿地。联合编制长三角区域围填海规划,划定禁限填区,全面清理非法占用红线区域的围填海项目,实行围填海总量控制,确保海洋生态保护红线面积不减少。坚持以自然恢复为主、人工修复为辅,建立一批海洋自然保护区、海洋特别保护区和湿地公园,逐步修复已经破坏的滨海湿地。强化苏沪浙皖联动,加强河流、湖泊上游源头水源涵养保护和水土保持,实施跨省河道疏浚和综合整治。

  探索建立长三角区域内原水联动及水资源应急供给机制,提升长三角区域防洪(潮)和供水安全保障能力。强化森林资源保护,共筑长三角绿色生态屏障。以皖西大别山区和皖南—浙西—浙南山区为重点,加强天然林保护,建设沿海、长江、淮河、京杭大运河、太湖等江河湖岸防护林体系,实施黄河故道造林绿化工程,建设高标准农田林网,开展丘陵岗地森林植被恢复。

  第二,拓宽绿色基础设施项目的资金来源,保障投资力度。鼓励符合条件的绿色基础设施投资项目按程序申请国家绿色发展基金、土壤污染防治基金、地方政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金等现有资金(基金)。发挥国家开发银行、进出口银行等政策性金融机构绿色信贷的引导作用,引导、带动各方资金,共同为长三角绿色基础设施建设造血输血,形成中央投入、地方配套和社会资金集成使用的多渠道投入体系和长效机制。

  长三角区域联合出台系列“绿色复兴”计划,将绿色标准和绿色金融纳入经济复苏方案中,在长三角一体化发展投资基金中设立专项领域,用于投资绿色基础设施项目。此外,长三角区域地方政府应该充分利用绿色债券市场,联合发行多币种长三角一体化专项债,支持长三角绿色基础设施项目。

  第三,完善跨省域城市绿色基础设施的规划体系,确保规划先行。在规划设计理念方面,坚持适度冗余、多样性、弹性和鲁棒性的原则。比如,沿海城市在遭遇咸潮入侵时,仍有充足的不受咸潮影响的供水水源,从而保障城市生产生活用水正常供应。在城市规划选址方面,城市基础设施选址充分考虑气候变化及自然灾害影响,合理规划河网水系,升级泵送、管道系统,将建筑及交通、供排水、能源设施等城市生命线的风险暴露度降至最低。在项目开发方面,合理布局公共消防设施、人防设施及防灾避险场所,如开辟城市绿地公园,建造水广场,运用植被和土壤等生态系统过程调节水资源。在政策支持方面,建议在长三角区域开展绿色基础设施建设试点,推动绿色基础设施建设融入长三角区域地方社会、经济发展规划,科学规划产业空间布局,推动地方产业转型升级和经济绿色发展。

  第四,探索建立区域互利共赢的利益分享机制和协调机制,促进公平竞争。探索建立长三角区域跨省域项目投资、税收等利益争端处理仲裁机制,形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好法治环境。创新绿色基础设施项目投资的评估体系,在水坝、水库、灌溉和排水工程中,结合经济学方法综合评估流域内生态系统服务的成本与收益,量化绿色基础设施的投资回报率,为决策提供支持。

  建立税收激励机制,通过完善税收共享机制,鼓励长三角区域政府、企业和社区重视和参与流域生态系统服务的维护与治理。完善协商机制,借助已有的推动长三角一体化发展领导小组,以绿色基础设施建设为抓手,完善交通、水利、海洋海事、林业等部门间的沟通和合作,共同推进绿色基础设施建设。建立基于市场的管理机制,如生态系统服务付费、可持续产品认证、碳抵消以及财政激励等,为绿色基础设施提供价值实现平台。

  作者单位:周伟铎,上海社会科学院生态与可持续发展研究所; 庄贵阳,中国社会科学院生态文明研究所


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编辑:姚超