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高质量推动农业面源污染治理

2021年04月06日作者:于法稳来源:中国环境报

  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在农业生产领域突出表现为,人民日益增长的安全优质农产品需要与供应不充分之间的矛盾。党中央、国务院高度关注农产品质量安全,并出台了一系列政策性措施加以推动。但从根源上来讲,良好的生态环境、健康的生产环境是农产品质量安全的保障,农业面源污染治理则是实现农业生产环境健康的有效途径。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对农业面源污染治理进行了顶层设计。因此,在我国经济社会进入新发展阶段,《农业面源污染治理与监督指导实施方案(试行)》(下面简称《实施方案》)的出台恰逢其时,对高质量推动农业面源污染治理,实现农业绿色转型发展,提升农产品质量,以及乡村生态振兴都具有重要意义。

  《实施方案》有助于农业绿色发展和乡村生态振兴

  农业面源污染治理为农业绿色发展提供了路径及保障。新发展阶段,生态优先绿色发展已成为时代的主题;日益增长的生态产品需求也成为消费市场的主旋律。要破解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,实现农业的绿色发展,提高农产品供给质量,既是重要的领域与内容,也是有效的抓手。同时,在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下,农业绿色发展,有利于提升农产品市场竞争力,以破解绿色壁垒的约束,这也是未来实现农业强国的一个重要方面。

  农村改革40多年来,农业生产取得辉煌成就的同时,也伴随着水土资源的过度利用及生产环境的污染,特别是农业面源污染逐渐成为生产环境质量下降的重要原因。对农业绿色发展而言,耕地土壤质量及灌溉用水水质的保护是核心,更是根基。高质量推动农业面源污染治理,不但可以实现源头减量,减少面源污染物的流量,而且可以通过采取农艺措施,减少面源污染的存量,由此改善农业生产环境质量,实现生产环境系统健康,为农业绿色发展奠定基础。《实施方案》的实施将促进农业面源污染治理进入快车道,并推动农业面源污染治理的高质量发展。

  农业面源污染治理为推动乡村振兴提供了路径与保障。党的十九大报告提出了乡村振兴战略。2021年中央一号文件指出,民族要复兴,乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴,最艰巨最繁重的任务依然在农村,迫切需要补齐农业农村短板弱项,以促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。乡村生态振兴作为乡村振兴的一个重要方面,为实现乡村宜居宜业提供坚实的基础。乡村生态振兴涵盖的内容丰富,既包括了农村生态环境保护,又保护农业生产环境改善,还包括农村人居环境整治。其中,农业生产环境改善要解决的关键问题,就是农业面源污染导致的耕地土壤及水环境质量的保护与提升。从这个意义上讲,要从源头入手高质量推动农业面源污染治理,逐步实现农业生产环境系统健康,推动农业绿色发展和乡村生态振兴。

  农业面源污染治理中存在的问题

  近些年来,国家采取了一系列措施、行动,推动农业面源污染治理,但依然没有从根本上解决面源污染问题,在一些区域甚至出现日益严重的局面。

  一是农业面源污染治理依然没有达成全社会共识。国家从战略高度对农业面源污染治理进行顶层设计,并采取有效的行动方案;各级政府也逐渐把落实党中央、国务院农业面源污染治理部署作为重要工作之一,但基层政府对农业面源污染防治的极端重要性、迫切性的认知,还有待于进一步提升,由此导致国家相关政策、行动可能难以取得预期成效。对农业生产主体,尤其是单个农户而言,对农业面源污染缺乏基本的认识,自然难以转变其生产行为。没有全社会的共识,就不可能形成治理行为共同体。

  二是农业面源污染治理主体目标协调机制缺失。农业面源污染治理需要政府及其职能部门、农资生产者、农业生产主体共同参与,表现出明显的主体多元性特征。国家致力于生态目标的实现,即改善农业生产环境,保障农产品质量安全;地方政府则关注农业发展目标,尽可能提高农业对地方经济的贡献;职能部门则只关注上级各项行动的落实,并没有将实效作为工作的重心。农资生产者追求的是通过增加生产、销售量,来实现自身的利润,根本不关注产品有可能导致的污染;农业生产主体将提高农业作物产量,增加农业经营性收入作为唯一目标,其生产行为自然是选择效果明显的投入品,使用量及方式以产量最大化为原则,更不会关注污染后果。没有不同主体目标的协调,就不可能形成治理目标共同体。

  三是农业面源污染治理的链条机制缺失。在农业面源污染治理实践中,一些地方也进行了积极的探索,但并没有实现预期的成效,没有形成有效的治理经验。关键是没有建立连接各个节点或者环节的链条机制,特别农业废弃物资源化利用中,普遍存在着末端治理现象,不针对区域实际去探索实现资源化的途径,寻找有效的“出口”,并建立有效的链条机制,激励不同利益主体的积极性。调研发现,单一节点或者某个环节建立机制,有可能导致严重的点源污染。没有链条机制的激励,就不可能形成治理效益共同体。

  农业面源污染治理的对策建议

  “十四五”规划纲要指出,推动高质量发展,必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。这既为农业绿色发展提出了方向,也提出了更高的要求。在此背景下,农业面源污染治理尤为迫切。为此,必须采取有效对策,高质量推动农业面源污染治理。

  一是要强化党对农业面源污染防治的全面领导,并注重能力建设,为高质量推动农业面源污染治理提供组织保障。地方党委政府一定要按照党中央、国务院对农业面源污染治理的战略部署,作为一项重要的政治任务;同时,应加强农业面源污染治理相关业务知识的学习,提升专业决策能力及专业领导能力。基层党组织要将高质量推动农业面源污染治理作为重要的工作,并注重自身的能力建设,确保农业面源污染治理取得实效。

  二是要强化绿色发展理念的指导,提升全社会普遍重视农业面源污染治理的氛围。各级党委政府首先应对农业面源污染治理的重要性、紧迫性、艰巨性有清醒的认识。针对农业生产主体,特别是广大农户对农业面源污染认知不足的问题,基层政府应承担起宣传的重任,充分利用电视、广播、传单、宣传栏等平台,加强对农业面源污染危害的宣传,增强农民群众生态环境意识和参与意识,充分调动农民群众参与农业面源污染治理工作的积极性和主动性。

  三是要建立农业面源污染治理的相关机制。建立基层职能部门之间的协同工作机制,对农业生产投入品的生产、销售、使用、废弃物的资源化利用进行全链条管理;立足于农业废弃物资源化利用,建立与完善农药包装物、废弃农膜回收机制,重点是实现资源化利用,探索区域性废弃物资源化利用的试点示范;实施农资生产者责任延伸制度,促使企业承担起相应的生态责任,在高质量推动农业面源污染治理中发挥作用。政府应采取补贴方式,鼓励企业在其产品销售集中地区,建立废弃物资源化回收利用站,对废弃物进行处理利用。或者鼓励相同企业组成产业联盟,共同建立废弃物资源化回收利用中心,对废弃物进行处理利用。同时,完善农业生产主体的参与机制,引导他们积极参与农业面源污染治理,实现农业生产方式的绿色转型,助力乡村振兴战略的实施。

  四是要强化农业面源污染治理行动实施效果的监测与评价。充分利用GIS信息技术,对农业面源污染实施监测,及时公布监测结果,为有效开展农业面源污染“靶向治理”提供依据;围绕着“一控两减三基本”目标,国家出台了一系列的政策措施,应对这些政策、行动的效果进行评价,特别是应对政府、企业、农民等不同群体进行广泛调研,分析他们对实施这些行动的态度及意愿。通过评价,从中甄别出存在的关键问题,提出完善政策的精准对策。

  五是要加强制度体系建设,为高质量推动农业面源污染治理提供制度保障。依据农业面源污染治理的重点领域,整合零散分布在其他制度中的相关条款,制定系统、完整的制度,并注重强制性制度、引导性制度、协调性制度、激励性制度之间的协调。此外,要尽快制定农业面源污染治理的相关标准,并建立有效的监测、管理办法。

  作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员


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编辑:姚超