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国家公园体制建设难点在哪儿?

2016年01月18日作者:郭婷来源:中国环境报

    

  苏杨,环境科学博士。国务院发展研究中心研究员,管理世界杂志社副总编辑,国家发改委国家公园体制建设评审专家组成员。研究方向聚焦保护地、环境与健康等综合性较强的领域,主持的课题包括环境与健康管理体制机制研究、农村环境保护政策、国家公园管理体制研究、主体功能区划相关资源环境战略研究等,以及国家科技支撑计划项目“自然保护区适应性经营技术”、“荒

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,整合设立一批国家公园。目前,我国已有青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过国家评审。我们想知道,国家公园这种保护地类型与自然保护区有什么区别?为什么要建立国家公园体制?体制建设的难点何在?体制建设的最终目标是什么?

  对话人:国务院发展研究中心研究员苏杨 

  采访人:中国环境报记者郭婷 

  建立国家公园体制意义何在? 

  ■理顺保护地体系并加强管理,推动生态文明制度先行落地 

  中国环境报:环保工作者熟知的保护地类型是自然保护区。那么,国家公园这种保护地类型与自然保护区有什么区别?

  苏杨:对于国家公园这个概念,世界各国对其内涵和外延的理解存在较大差异。尽管世界自然保护联盟(IUCN),实际上是自然保护地,在其自然保护地分类体系中将第Ⅱ类命名为国家公园,但这其实属于名义借用,因为美国等多个国家早有了国家公园,IUCN直到19世纪90年代才在分类体系中使用了这个名词。在现实中,很难找到把IUCN对国家公园的界定照搬到实际管理中的国家。

  以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系为例。在资源性质和主要功能上国家公园与中国政策语境中的自然保护区有所区别:第一,自然保护区强调整体严格保护;而国家公园强调保护利用兼顾,小面积利用、大面积保护。第二,自然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生物多样性的平台,其景观价值不一定高;而国家公园通常具有国家级的景观价值,在大多数情况下会伴生较重要的生态服务功能和较重要的物种。除此之外,我国国家公园体制的成员单位还必须纳入文化遗产地这类重要资源。这是因为我国的自然遗产中大多分布有文化遗产,自然遗产、文化遗产保护的理念和管理体制相同且可相互助力。例如,我国第一个自然保护区广东鼎湖山保护区在建区前,其自然资源能够保存下来,与坐落其中的岭南四大名刹之一庆云寺不无关系。事实上,美国的国家公园体系成员单位中也有70%左右以文化遗产地为主体。

  中国环境报:我国为什么要建立国家公园体制?

  苏杨:党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”。2015年1月国家发展改革委、环境保护部等13部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》,提出了建立统一、规范、高效的体制以实现保护为主、全民公益性优先的目标。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。这是中央首次明确建立国家公园的目的是保护生态和自然文化遗产。《生态文明体制改革总体方案》则将国家公园体制作为生态文明制度建设的重要组成部分。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,整合设立一批国家公园。这表明“十三五”期间,国家将正式设立国家公园。

  从我个人对中央相关文件的理解看,其直接目标是以国家公园体制为龙头理顺我国的保护地体系,更准确地说是文化和自然遗产地管理体系,而建立国家公园体制的用意不仅是加强生态环境保护,也是将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和保护自然文化遗产的重要手段。由此可以认为,国家公园是生态文明建设的重要物质基础,是生态文明制度建设的先行先试区,其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配如土地等方面均应体现出特殊性,以期在加强保护的同时实现整个区域的绿色发展。

  国家公园体制建设的终极目标是保护为主、全民公益性优先,为此,必须以建立统一、规范、高效的国家公园体制为基础。建立国家公园体制的政策目标可用3方面来概括:一是不仅考虑合理性,还要更多考虑可行性;二是不仅考虑国家公园体制试点区,还要考虑未来的国家公园建立和规划;三是不仅考虑单体国家公园建设和管理,还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地和国家公园体系。而2015年这项工作的进展,可用4句话概括:按时发了文件,稳步开始落实,中央求同存异,地方八仙过海。中央求同存异,重在体制,不在实体,谁的理解都有理。地方八仙过海,即在中央暂时没有专项支持的情况下,先把国家当我家,自身多种方式调动资源,因地制宜体现文件中的改革要求。

  国家公园体制试点难在何处? 

  ■面临地、人这两个约束和钱、权这两个体制改革难点 

  中国环境报:国家公园体制试点将带来哪些变化?可能会遇到哪些改革难点?

  苏杨:我国国家公园建设过程中将面临两个突出的约束:地、人。即土地权大多不属于政府,内部有大量原住民。与之相对应,带来两个体制建设难点:钱、权。即要使遗产地充分体现保护为主、全民公益性优先,其资金来源何在?相关土地权属问题如何解决?管理中的责任和权利如何划分?

  地、人这两个约束和钱、权这两个体制改革难点,使具体的体制改革方案需要更多地考虑基础性制度,如自然资源产权制度,改革的先导性和国家公园体制改革的可行性,更多考虑地方政府在推进改革时的财政困难和既得利益结构,全面考虑相关部门在参与改革时的遗产地管辖空间范围、职责分工和部门利益。

  中国环境报:您提到国家确定了9个国家公园试点单位。请问,国家公园体制试点工作如何进行?

  苏杨:相关文件中明确了建立的是体制试点区,不是公园。这有两方面含义:一是全国9个试点区,可以分别对这些体制机制进行因地制宜的创新,只要符合统一、规范、高效3个改革方向即可;二是试点区不一定就是未来的国家公园,未来国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样,一方面,可以让试点区放开手脚,在既定改革方向上进行分阶段创新;另一方面,也减少了试点过程的功利性,避免相关地方政府和部门把工作重点放在争牌子和争位子上。

  目前,9个试点省的体制建设方案都已经完成了省内的初评。在各省将方案上报到国家发改委后,由国家发改委组织专家对各试点区方案进行评审。现在,青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过了国家评审。其中,三江源国家公园体制试点方案直接由中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过,成为我国最早获批的国家公园体制试点区。

  中国环境报:您认为,国家公园体制在试点过程中可能遇到的主要困难是什么?

  苏杨:体制改革的难点集中在钱、权相关制度上。在中央暂时没有专项资金支持的情况下,让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性。地方政府不仅无心,也无力。这是许多省在中央的试点文件发布后参与热情不高的直接原因。

  在中央没有专项资金支持和资源产权制度还难以进行较大调整的情况下,各级地方政府的支持显然是改革的基础。如果在改革初始阶段强调全民公益的同时,暂不涉及地方政府的重要财源——景区门票,地方政府就会有参与的积极性,并在统一管理上进行更大的体制突破。因此,试点文件中的体制机制更强调分阶段改革方案并选择改革重点,这个原则可以概括为:在保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

  试点实施方案和总体方案中对涉及的体制机制有明晰的规定,包括管理单位体制、资金机制等。但许多制度改革是联动的,资金机制更是如此。尤其涉及事权划分,中央和地方分别应该承担什么样的管理职责和出资义务,需要进行更明晰细致的分析。我认为,公益性较强、容易形成激励不相容的事务应以政府直接承担为宜,而市场介入的只能是餐饮、住宿、交通等消费弹性较大且不属于基本公共服务的内容,但必须采用特许经营方式且不能将所有这些服务整体打包给一个企业。然而,各地政府在这方面改革的积极性也不高,因为这方面改革必然同步调整经营机制,触及当前既得利益集团,需要改变地方各利益相关者的利益格局。

  因此,相关制度调整需要技术路线创新,这可以地役权(easement)为例来说明。我国可能入选国家公园的遗产地并非无人区,即使核心保护区域也是如此。《自然保护区条例》中核心区严格禁止人进入的规定,既缺乏科学性也缺乏可行性。保护需求是可以细化的,对相当数量的物种和生态系统,其并不需要太大面积的严格禁止任何人类活动的区域,甚至有的与原住民的生产生活形成了近似“共生”关系,严格禁止人类活动反而会有损保护效果。

  例如,依赖人工稻作系统才能生存的朱鹮,如果禁止了传统农耕生产,反而可能灭绝。这样,对这种区域的保护,只需要对原住民进行满足保护需要的权利限制即可,而不用改变土地所有权,这就是地役权的科学基础。尽管出于保护目标的需要而不得不对土地的利用范围、方式、强度、时间进行限制,如对朱鹮的栖息地需要禁止的仅是在农业生产中滥用化肥、农药和随意调整种植结构,但这种局部限制远比土地赎买和整体移民成本低且在某些情况下比封闭管理更合理,这种对土地利用的局部限制权就可以称为保护地役权。

  所谓保护地役权,在不专指保护的情况下可表述为按合同利用他人不动产以提高自己不动产效能的权利。与地役权配套的制度主要包括两方面:一是地役权评估和中介制度,即由专门的政府机构评估地役权并撮合受役方和供役方的交易;二是地役权配套资金制度,即提供资金使地役权拥有者获得与其受限制权利相应的补偿资金或优惠措施。补偿资金可以根据因使用限制而导致的产出受损的部分进行的补偿,也可以对地方政府、原住民、保护机构等付出的劳务成本进行的补偿;而优惠措施则包括相关税收优惠或其他生产资源的优惠供给等。

  国家公园体制工作当前需澄清哪些认识? 

  ■生态文明体制创新水平和落地方式是国家公园体制建设的考虑因素 

  中国环境报:国外对国家公园是怎样管理的?有哪些先进经验可供借鉴?

  苏杨:国家公园这个名词广为人知,但世界各国的国家公园千差万别。一方面,这是资源禀赋的差异,比如从生物多样性角度看,瑞士就是生物多样性的荒漠,其国家公园基本不具有全球价值;另一方面,也有创办理念的核心差距,如英国的国家公园,基本上类似旅游景区,无论公益性还是社会力量参与都称不上亮点,IUCN也认为英国的国家公园属于其第Ⅴ类保护地,即陆地景观保护区。如果以国家价值、民族意识、保护为主、全民公益为标准来衡量的话,目前世界上大多数国家所谓的国家公园还有伪国家公园之嫌。

  但与大家的感觉相左,美国国家公园也非常看重其经济功能,主要体现在对周边社区的经济效益和产生的工作岗位上。这里所指的经济效益要与公园自身的经济效益相区别,这也是与我国旅游景区的经营的最大区别所在。美国的经验是在严格划分空间范围和业务范围的基础上,建立规范的特许经营制度,并且注重让公园外的门庭社区(gateway community)受益。每年,美国国家公园管理局都会发布这方面的测算报告。2013年的报告指出,国家公园参观者在周边社区总共消费近146亿美元,产生了14.3万个就业岗位。

  中国环境报:对于我国的国家公园体制建设工作,您认为当前需澄清哪些认识?

  苏杨:未来的国家公园体制建设已经不是单纯的试点,“十三五”期间,中央要整合设立一批国家公园。但什么样的遗产地能当选为国家公园,这不仅要看资源价值,也要看改革力度。例如,环境保护部2014年确定了浙江的开化和仙居两个试点,单从景观资源和物种资源看,仙居具有明显优势。但开化作为全国主体功能区的试点县,第一批取消了对县领导GDP的考核,在自然资源资产产权等生态文明基础制度方面采取了颇多改革举措。最终,中央确定的试点单位选择了开化。这说明须将国家公园体制试点区作为生态文明建设特区来看待,生态文明体制创新水平和落地方式也是国家公园体制建设的重要考虑因素。

  但有些地方政府和部门,在中央深改办已经直接领导这项改革工作的情况下,仍然在我行我素。不顾试点工作文件的要求,自行挂牌各种名目的国家公园,不仅扰乱了视听,也对通过国家公园体制改革理顺保护地体系、推动生态文明制度建设产生了负面影响。我认为,那些没有被列为试点的省和重要的自然文化遗产地,只要比对中央的实施方案积极进行相关体制改革,而非盲目自行挂牌、自行其是,在“十三五”末期,国家正式设立国家公园时,仍然能够和已经确定的9个试点区站在一条竞争起跑线上。


编辑:姚超

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