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完善流域生态补偿机制刻不容缓

2016年04月05日作者:张修玉来源:中国环境报

  ◆张修玉

  建立和完善生态补偿机制是生态文明制度建设的重要内容之一。近日,中央深改组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,目的是保护好绿水青山,让受益者付费、保护者得到合理补偿,促进保护者和受益者良性互动,调动全社会保护生态环境的积极性。目前,随着国家长江经济带等流域经济战略的实施,探索和完善流域生态补偿机制刻不容缓。

  一是明确界定流域生态补偿的主体与客体。

  流域生态补偿的主体是指有补偿权利能力和行为能力,负有流域生态环境和自然资源保护职责或义务,且依照相关规定或合同约定,应当向上游提供生态补偿费用、技术、物资甚至劳动服务的政府机构、社会组织和个人,包括流域下游政府或外国政府、社会组织、企业甚至个人。

  流域生态补偿的客体是指为特定社会经济系统提供生态服务功能,或生态现状受到人类活动影响和损害的流域生态系统,包括向社会提供生态服务、提供生态产品、从事生态环境建设、使用绿色环保技术或者因生活地、工作地或财产位于特定流域生态功能区或经济开发区域而使正常的生活、工作条件或者财产利用、经济发展受到不利影响,依照相关规定或合同约定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠等的流域上游政府、社会组织、地区或个人。

  二是准确核算流域生态补偿的标准。

  目前,流域补偿标准很难达成一致。具体来说,流域补偿标准的确定不外乎有以下两种类型。

  一种是基于上游供给成本核定流域生态补偿标准。上游供给成本即生态建设和保护成本,包括直接投入成本和机会成本。直接成本指上游地区为保护、维持或者恢复生态环境而投入的成本,是实际发生的支出和费用。机会成本指因选择某一决策而放弃另一决策所丧失的利益,我们把放弃的其他方案中最大经济效益称作此资源选择方案的机会成本。从理论上讲,直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。低于这个下限,生态补偿理论上将达不到激励生态保护行为的目的。

  另一种是基于生态服务价值核定流域生态补偿标准。流域生态系统价值转移补偿额度可以从以下3方面考虑:生态系统价值转移的最低额度,即水源区内水源涵养林提供的核心生态系统服务(涵养水源)转移的价值;生态系统价值转移的基础额度,即水源区内水源涵养林提供的所有生态系统服务(涵养水源、水土保持、防洪蓄洪、净化水质等)转移的价值;生态系统价值转移的全额额度,即源区内所有生态系统提供的生态系统服务转移的总价值,包括水源涵养林、其他

  林木、农田等。生态系统服务功能主要考虑大气调节、水源涵养、土壤的形成与保护等。

  三是建立流域生态补偿组织协调机制。

  由发改、财政、水利与环保等相关部门共同组建流域生态补偿管理与协调中心。研究制定实施流域生态补偿的方针、政策和具体措施;协调水利、财税等相关部门的利益关系;制定从受益部门征收生态补偿费或税的具体政策与规定;执行国家生态补偿的相关政策与决策;申请中央公共财政的环保专项或生态补偿专项资金;制定公共财政转移支付为生态补偿资金的具体政策与措施;制定生态补偿资金使用与监督政策;制定生态补偿项目的申请与审批规章;制定生态补偿资金使用效果的评估规范;协调解决流域生态补偿的争议与纠纷问题;协调涉及跨界流域生态补偿工作。

  四是探索流域生态补偿额度核算机制。

  流域生态补偿核算机制包括完善的生态补偿核算制度、明确的生态补偿核算执行部门、完善的生态资源核算价格政策及科学的生态价值与生态补偿标准核算方法体系。探索生态补偿核算机制,需要建立包含生态补偿核算细目的绿色GDP、林业、水利和国民经济发展等统计申报体系,建立科学的生态补偿核算与执行制度。同时,要明确流域生态补偿核算执行部门,按照现行的政府职能机构和结构,由财税职能部门会同各级统计、审计职能部门协调实施生态补偿的统计与核算工作,由财税部门负责征收、分配和使用生态补偿资金。

  五是探索流域生态补偿资金配置使用机制。

  为使流域生态补偿资金能够有效或高效使用,使其既能对受影响的个人进行公平、合理的补偿,又能通过补偿资金的资本化经营来带动地方经济发展,并在这一运作过程中实现生态补偿资金的增值管理与使用,建议将流域生态补偿资金安排为输血型与造血型两种使用模式。输血型资金主要指公益性生态保护项目的支持资金,如对农村生活污染进行湿地处理、农村沼气利用工程、保护区生态系统的正常维护等项目;造血型资金则主要是对非公益性且具有增值效应的生态产业项目给予资金支持,如鼓励支持生态工业、生态农业和生态旅游业,及现有企业进行的循环经济或清洁生产技术改造项目,以实现源头区生态补偿资金的自我增值、自我循环,逐步实现本流域生态补偿资金内涵式扩大的目标。

  六是探索流域生态补偿资金的激励与赔偿机制。

  激励机制,即对在生态建设与维护中做出明显贡献的政府、部门、企业及个人给予生态补偿奖励。奖励的措施包括:对个人发展生态产业、营造具有水土保持优势的森林系统,给予一倍以上生态产出效益的生态奖励资金,或给予支持生态产业项目发展的资金,推动个人生态建设的示范与普及;对企业发展生态产业、开发生产环保产品和节能减排产品、实施循环经济项目,给予产品税收优惠或免去所得税,或给予其产生环境效益10%~50%的奖励,或给予优先贷款与优惠贷款支持。

  赔偿机制,即对污染、破坏环境的部门、企业及个人实施严厉处罚。具体处罚措施包括:对个人经营的环境效益较差的经济林、个人发展的污染环境项目,给予一定比例减扣或全额扣缴生态补偿资金的处罚,实现生态补偿的公平性;对企业生产有害环境产品的行为,应征收占总销售额一定比例的生态补偿费;对于污染与破坏环境的企业,给予污染治理成本3~5倍的罚金;对于相关职能部门,给予干部限制提拔、或不提拔的处罚,并将用于政府部门的生态补偿激励资金扣除或转变为造血型项目的支持资金。对于项目承担单位,如果拨付的补偿专项资金使用出现违规现象,财政部门应停止拨付或者收回资金,并视情节轻重给予一定罚款,同时追究有关单位和人员的责任。

  七是探索流域生态补偿资金运作监督机制。

  为保证流域生态补偿资金安全、高效率运行,防止生态补偿资金出现因“寻租”、腐败或改变用途等导致的资金运作低效率、无效率问题,有必要研究建立生态补偿资金监督机制。一要建立生态补偿资金监督委员会。生态补偿资金监督委员会是保障对流域生态补偿资金有效运作行使监督功能的职能部门,其基本组成部门至少应包括省环保、财税、审计等部门。二要建立与完善流域生态补偿监督机制,内容至少应包括建立与完善生态补偿费征收监督机制、生态补偿资金使用监督机制,实施生态补偿信息公开制度,实施生态补偿项目公开申请与公平评审机制、生态补偿资金运作效益评估制度、生态补偿受益区年度生态补偿资金实施与运作报告制度。三要建立公众参与监督制度。将流域生态补偿资金监督委员会建成社会公众参与监督的民主化平台,吸收、邀请利益相关者共同参与到生态补偿资金运作的监督程序之中。

  八是落实流域生态补偿制度保障机制。

  健全流域生态补偿资金使用、审计与监督管理制度。对流域生态补偿资金的补助范围、标准和对象,资金申拨、使用和核算,监督、检查和档案管理等内容作出明确规定。设立流域生态补偿资金专项账户,将中央公共财政和地方财政支付的生态补偿资金,以及通过开征水电生态附加费、水费生态附加费、旅游风景区生态附加费所筹措的生态补偿专项资金,列入公共财政生态补偿基金专户进行管理。建立以财政、审计与环保主管机关为核心的流域生态补偿资金使用、监督与审计体系,组织各级政府每年年中、年末两次对生态补偿基金进行检查。

  作者单位:环境保护部华南环境科学研究所


编辑:姚超

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