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破解水环境治理深层次问题的思考

2019年09月09日作者:张立 郭喨来源:中国环境报

  ◆张立 郭喨 

  蓝天碧水寄托着百姓对美好生活的期待。目前,以重大生态保护和修复工程推动环境治理的成效初显,但依然面临一些问题和挑战。以我国水环境治理为例,可概括为政府主导、企业主打的工程治理模式,面临着治理主体单一、跨区域(流域)治理困难等深层次问题。

  一是治理主体单一。调研显示,很多时候是政府在干、企业在赚、百姓在看,公众缺乏机会介入这一与其利益密切相关的公共事务中。水环境治理工程的社会性一直没有得到足够重视,越是重大的治理工程,其社会性和外溢效果就越显著,越需要多元主体的广泛协同。

  整体的水环境治理行动缺乏必要的结构化安排,各行动主体之间容易产生制度性冲突。县市级政府主要依循省级政府的政治逻辑而动,企业和公民则依循市场逻辑而动,治理主体的行动逻辑各不相同,易导致治理主体协同乏力,治理过程呈现碎片化。受政治逻辑强力驱动,基层政府有时为了完成任务而鲁莽地采用行政处罚或者强制关停等手段,从而引起利益相关企业和民众的抵触,容易导致社会公众走到环境治理的对立面。这也是生态环境部发文禁止“一刀切”的原因所在,这一禁止非常及时。

  二是跨区域(流域)治理面临困难。诸多水生态环境问题需要源头与下游的联动治理。地方政府是区域性的,而特定环境特别是河湖,往往是流域性的,需要跨流域治理。跨域治理由于涉及两个及以上地域的利益,治理情境更为复杂。一方面,水环境治理普遍需要跨区域(流域),我国大江大河众多,“小河小溪分两县,大江大河分两省”是流域普遍与行政区域错位的真实写照。另一方面,区域内的环境治理往往是碎片化的,跨区域合作不易,甚至出现以邻为壑的现象。一旦两地政府间协调不畅,环境治理将止步不前。如何协调无边界的流域治理与有边界的行政管辖之间的矛盾,是跨区域(流域)治理面临的重大挑战。

  正确处理环境治理与产业转型的关系 

  水环境污染,问题在水里,源头在岸上,根子在产业。水环境治理涉及大量企业的关停并转,部分地区还涉及支柱产业能否存续的问题。产业的背后则关系地方经济发展、百姓收入等诸多问题。

  例如,浙江省杭州市余杭区此前曾大力发展水产养殖,形成了颇具规模的“温室甲鱼”养殖产业。而当时代的主题从解决温饱转向高质量发展时,曾经得到政府大力支持、污染严重的“温室甲鱼”产业不得不面临关停的命运,与之相伴的还包括温室拆除、土壤修复、甲鱼塘复耕等资金需求、社会影响、环境影响都很大的工程。

  实际上,某些污染严重的产业有其存在的历史合理性。在水环境治理过程中,既要坚定原则,又要充分考虑公众生存发展的基本需求,必须采取有效手段引导重污染区域产业转型,避免“一关了之”的现象。

  建立环境考核断面,提高治理的层级 

  为克服跨区域环境治理的负外部性特征,可以在加强治理主体间的协调整合、组建区域间联动执法机构、创新治水技术等方面进行探索。

  建立环境断面考核机制,厘清责任归属。例如,可将出境水好于入境水作为跨流域治水的核心标准。可依据断面的环境质量,对相应行政区域的环境治理情况进行考核。例如,为治理横跨皖、浙两省的新安江,财政部、生态环境部以及皖浙两省建立了新安江流域水环境补偿基金,根据两省交界处的新安江断面水质变化情况决定归属:水质变好,浙江1亿元资金归安徽;水质变差,安徽1亿元资金归浙江;水质不变,则互不补偿。辽宁、河北、江苏和淳安、开化等地也建立了依据断面水质考核扣缴或者奖励生态基金机制。

  提高治理的行政层级,实现对流域的全覆盖;促进下级政府间环境治理的协商合作,并制度化为联席会议。对于横跨两镇的区级溪,可由县、区级政府协调主持治理;对于跨两区的市级河,可由市级政府协调主持治理。上级政府还可组织跨流域的环境联防联治行动,开展流域突发事件的应急联动演练,加强治理主体间的整合。如在浙江省政府协调下,宁海县桑洲镇与天台县泳溪乡、三门县沙柳街道三地政府采取共同行动,解决了交界河道的污染难题。

  创新治理制度,建立与跨区域环境治理相适应的制度。例如,河长制就创新地解决了跨区域(流域)治理“谁来负责,怎么负责”的难题。河长制建立了市级牵头、县为主体、乡镇执行、村居为基本依托的责任体系,以及日常巡查制度、动态监管制度、责任追究制度等河长履职管理制度。每条河道的官方河长均由各级党政主要负责人担任。河长肩负着对河湖治理的首要责任,负责组织领导相应河湖的保护和治理。

  促进全民共治共享 

  水环境治理最终必然是“共同体治理”,协同治理不仅需要不同政府部门合作,还要广泛动员企业、社会组织和普通公众等多方力量。比如,私人组织可以通过PPP等融资手段提供满足社会需求的公共物品;而非营利组织则通过信任和网络机制,在对公共服务的承诺、社会资本使用、回应社会需求等方面体现其价值。

  通过移动互联网等现代技术手段,大幅降低公众参与环境治理的门槛。实践表明,信息化、智能化可以助推水环境治理。例如,杭州推出的“五水共治”移动网络应用系统,让每个市民都成为治理的行动者。通过“杭州河道水质”APP,公众随时可以拍下水质差、污染严重的河道,并上传图片和具体位置。“零门槛”让所有公众都可以参与到治水监督中。公众投诉可以直接提交到相关负责人员,由河长领办,督促相关责任部门处理。这一制度创新突破了“有治理,无监督”的困境。通过线上线下双向互动,实现共同监督,共同治理。

  引导鼓励各界力量参与治水,构建群策群力、共建共享的社会行动体系,形成多部门联合、全社会联动的治理机制,发挥多元治理主体的环境治理优势。我国多地在水环境治理过程中积极推广排污权交易制度,发行项目的相关债券,广泛整合市场、社会力量共同参与环境治理。例如宁波率先采取政府购买环境养护服务模式,借助第三方力量提升河流水质。诸暨采用公私合作的PPP模式,较好解决环境治理的资金来源问题。

  此外,还可以加强专业技术力量的支持,组织治理专家到基层挂职服务;加快推行治理设施第三方运维,加快治理专业化、市场化进程。


编辑:赵晓宇